美国征地制度

发布时间:2017-07-09 来源: 制度 点击:

篇一:国内外土地征收制度比较研究

包括三个部分,第一部分是总的来看国内外的土地征收制度,以加拿大、日本、美国三个国家为代表;第二部分是对美国征地制度的具体介绍及中美对比;第三部分是介绍台湾地区的土地征收制度。三部分都是从法律支撑、征收目的与范围、补偿标准、征收程序和对我国的借鉴意义五个部分来展开的,其中台湾部分有一个比较独特的“区段征收”。

中外土地征收制度比较研究

1.1土地征收制度的法律支撑体系

大多数国家的土地征收,一般都能在宪法中找到权力的来源,即便在宪法中找不到权力来源,在民法中也可找到。当前,世界主要国家土地征收制度涉及的立法形式主要有两种。一是独立式,即土地征收法独立于土地法之外。二是单节式,即土地征收法作为土地法的一个章节存在,是土地法的一个组成部分。土地征收不仅有其独立的宪法基础,而且土地征收法与土地法在其性质上也有所不同。前者是公权力对私人财产权的侵害,是国家以强制性手段取得财产的方式。土地法则属于物权法(或财产权法)的范畴,狭义的土地管理法,从字面上讲更具有大量的行政法内容。因此,多数国家均独立制定土地征收法。

加拿大所有土地在名义上属于皇室所有,实际上大部分土地归私人所有,联邦政府、省及市政府都拥有自己的土地。各级政府对所辖范围的土地拥有处置权。但联邦政府为全国办事需要用地,有权征收省公有土地,但必须是有偿的。对于土地征收,联邦和各省都制定有相应的土地征收法。例如,联邦和安大略制定有《联邦及安大略土地征收法》,阿尔伯达省制定有《阿尔伯达省土地征收法》。

英国的立法也有独立的土地征收法,《1965年强制购买法》( Compulsory Purchase Act 1965) , 《1981年上地征收法》( Acquisition of Iand Act 1981)。

日本1951年就颁布了《土地征收法》(Japan Iand Acquisition Act 1951)。 美国作为一个判例法系的国家,虽没有独立的土地征收法,但将1970年的“土地征收政策法”提升为法律,也具有独立的法律地位。

1.2国外土地征收的目的和范围

世界各国都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益,即只有在出于公共利益的情况卜,国家(政府)才有可能发动土地征收权。这也是防止公共权力无限扩大而损害私人财产权益的一种关键措施。但不同国家,由于社会制度、历史和文化背景不同,对“公共利益”形成了不同的认识。“公共利益”的多种定义体现了每个社会的私有土地拥有者的权利与公共土地需求两者之间的平衡关系。总的看,在大多数国家,上地征收的主要“公共利益”通常包括交通建设,公共建筑,军用目的,上地改革,公共辅助设施,公园、运动场建设等6个方面的用途。

美国对公共利益的内涵有广义理解。首先公共使用排除政府利用权力损害某人利益使另一人获利,但公共利益也不意味着政府征收的财产只能用以公用或给一般公众使用。政府征收财产又立即转给多数私人使用,同样可以构成公共使用。(但是在2005年的凯洛案的判决引发了政治漩涡之后,美国联邦和州两级的参议院和众议院的议员听取了学者对案件判决的批评和公众的强烈抗议后,急忙提出各种法案,旨在限制政府利用征收以发展经济的权力。截至2008年底,除阿

肯色州、夏威夷州、马萨诸塞州、密西西比州、新泽西州、纽约州和俄克拉荷马州没有通过修正案之外,其他43个州都通过了限制土地征收权运用的法律或者宪法修正案。修改内容主要体现在四个方而:缩小了征收目的范围、调整了征收审批机关、增加了征收补偿额和完善了征收程序。其中缩小征收目的范围包括六个方面:1.重新界定公用的含义;2.禁止为了发展经济而进行征收;3.禁止将被征收财产转让给私人(和上面蓝体字对比,是美国土地征收制度的发展);4.改变了衰败状态的认定标准;5.禁止征收衰败地区的非衰败财产;6.禁止利用征收消除衰败状态)

加拿大把公共利益范围严格限制在为公共服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设、文物遗迹保护、学校、医院以及社会福利等方面。

日本规定符合公共利益是指与国家社会生活、生产和科学研究等基木公共利益相关的各种用地包括公路建设、路外停车场建设、消防设施、博物馆、图书馆、中央批发市场、地方批发市场等35种公益事业项目。

1.3国外土地征收制度的补偿标准

大多数国家或地区的土地征收法或相关法律均有这样的规定:所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到赔偿的权利。但各国的补偿标准存在不同程度的差异。

程序合法在美国法律体系中非常重要。如果政府征地程序不合法,将可能直接导致法院判决其征地无效。尽管联邦和州政府在具体程序上不尽相同,但大体上包含以下环节:一是满足时限要求的预先通告;二是政府评估被征收土地,向被征收人送交评估报告,提出补偿金额;三是政府召开听证会,阐述征收必要性和合理性,如被征收人有异议,可进行司法挑战,迫使政府放弃征收;四是如在补偿金额上无法达成一致,通常由政府上诉至法院处理;五是法院通常要求双方分别聘请评估师进行评估,并进行最后一次平等协商;六是如双方仍不能达成一致,则由普通公民组成的民事陪审团确定补偿金额,最后由法院判决生效。

加拿大的土地征收制度沿用的是英联邦的体制,加拿大对土地征收的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上,依据土地的最高和最佳用途,按当时的市场价格进行补偿。具体来说包括四个部分:A被征收部分的补偿,必须依据土地的最高和最佳用途,根据市场价格补偿;B有害或不良影响补偿,主要针对被征收地块剩余的非征地,因建设或公共工作对剩余部分造成的损害;C干扰损失补偿,被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本被征收,因混乱而造成成本或开支补偿;D重新安置的困难补偿。

日本的土地征收补偿有:A征收损失补偿;B通损补偿(对权利人因征地而受到的附带性损失进行补偿),如搬迁补偿、歇业、营业规模缩小等赔偿;C少数残存者补偿,对因征地使得人们脱离开生活共同体而造成的损失的赔偿;D离职者的赔偿,对土地权利人的雇佣人员因土地被征收而失业时生的损失进行的赔偿;E事业损失赔偿,对公共事业完成后造成的噪声、废气、水污染等损失的赔偿。

1.4国外上地征收制度的程序

除去申请、调查等活动外,国外土地征收程序大致包括三个步骤:A征收土地的公告或通知;B被征收土地权利人参与土地过程的透明程序;C申诉程序。

加拿大通常的征地程序包括:征地者向征地审批机构提出申请;征地者通知被征收地的所有者;在当地媒体上发布公告;审批机构派调查员调查;发送审批证

明;土地所有者申请补偿;与征地者达成补偿协议;征地者进入土地等。

美国征地程序是:具有审核资格的正式审核员审查审核员在征得土地所有者同意后进行实地调查、汇总并提交审核报告给负责征地的机构→高级督察员进一步研究能否同意审核员提交的报告中的补偿价格→征地机构向土地所有者报价,若产权人与政府机关间有分歧则进行谈判→达到新的补偿价格→若仍不能达成一致意见,政府及有关机关可实施强制征收。

2.1我国土地征收制度的法律支撑体系

我国的土地征收也有其宪法基础,我国宪法第十条:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。而我国的土地立法体系主要是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为核心,由系列单行法规组成的法律框架,没有独立的土地法,更没有独立的土地征收法。我国的土地立法存在的问题主要表现在:其一,土地立法层次低,由人大常委通过的法律诸如《土地管理法》、《土市房地产管理法》等很少,大批量的则是部门规章,如“报告”、“意见”、“暂行规定”或者司法解释等。其二,土地立法主体多元化,受传统立法习惯的影响,不论是土地法律、行政法规还是地方土地法规,表面上看,由全国人大或常委会、国务院或地方人大常委会通过,实际上通常均由相应的职能部门负责起草。多元化的立法造成法律法规之间的不统一、欠协调,同层次的法律规范在内容上标准不一、宽严失调。其三,我国立法过分注重公权的立法,而忽视私权的立法,致使公权扩张,而私权得不到应有的保护和尊重。

2.2我国土地征收制度的征收目的和范围

我国的土地征收范围与国外相比要宽泛的多。根据1986年土地管理法的规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业,需要征用集体土地或使用国有土地的,按照本章规定办理。”另外,新上地管理法第43条也规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”从这些条文可以看出,我国的土地征收本身就存在法律上的矛盾与漏洞,因为国家对土地出让一级市场实行垄断,农地要进入市场,必然要经过国家土地征收,同时,任何单位与个人进行建设需要使用土地的,也只能依法申请国家土地,这就是说,实际上我国的土地征收范围己经从公共利益需要扩展到一切经济建设领域。

2.3我国土地征收制度的补偿标准

我国土地征收补偿是按照“产值倍数法”来确定补偿的,补偿原则是“维护农民原有的生活水平”。土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费的标准是征收耕地的补偿为该耕地被征收前3年平均年产值的6 -10倍,安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的15倍,土地补偿费和安置费之和不得超过该土地被征收前3年平均年产值的30倍。 对比国外的“市场定价”为核心的土地征收补偿制度,可以看出,我国的补偿标准要低的多。首先,以“产值”为依据来进行补偿本身就是不合理的,按“产值”进行补偿,具有浓郁的计划经济色彩,既不符合价值规律和定价原则,也不符合市场经济规律。《土地管理法》中针对补偿的规定为,“按照被征用土地的原用途给予补偿”。“被征用土地的原用途”即是指农业生产收益。与二、三产业相

比农业收益明显偏低。故对农民支付的土地补偿费和安置补助费必然要低得多,这对农民是不公平的,其实质是对农民的一种低价掠夺。其次,“维护农民原有生活水平”的补偿原则也是不合理的。因为,对农民而言,土地是他们借以长期发展的生产资料,一旦失去土地,就失去了作为农民的生产权,即由农民转化为了市民,城乡生活差异和就业形式的改变使他们的生活方式发生了根本改变,故“维护其原有生活水平’,根本就无从谈起。最后,我国的土地征收补偿根本就没有涉及到诸如残余损失补偿、经营补偿、迁移补偿、生活方式改变带来的精神补偿等,因此是最低层次的以牺牲农民利益为代价的一种土地补偿标准。

2.4我国土地征收制度的征地程序

我国土地征收大致有六个步骤:申请土地→受理申请并审查有关文件→拟订征地补偿安置方案→审批土地→组织实施并公告→登记发证。对比国外大多数国家的土地征收程序,可以看出,我国的土地征收缺失了两个部分,其一是被征收土地权利人参与土地征收过程,其二是申诉程序。在我国,土地征收是土地所有权的转移,主要在政府部门和作为土地所有者的农村集体经济组织之间进行政府在征地过程中占有主导地位,而被征地农民由于只拥有土地承包经营权因而无法在事关自身财产权利的土征收过程中施加实质性的影响力。而农村集体经济组织由于和政府部门天然的行政隶属关系使得其在忠实地维护农民利益上显得力不从心。在征地的程序上农民没有参与权、知情权和申诉权,结果导致征地过程中农民合法权益受到严重侵犯。

3.国外土地征收制度对我国的借鉴

针对我国土地征收制度上存在的问题,借鉴国际上比较成熟完善的土地征收制度,广西大学沈晓敏、张娟、贺雪梅在论文《中外土地征收制度的比较与借鉴》中指出应从三个方面对我国上地征收制度加以完善。

1.加强图地征收制度的立法工作

首先,完善土地制度的法律体系,对一些矛盾及有漏的地方及时进行修订。尽快制定《土地法》和独立的《土地征收法》,以规范土地征收行为。从法律角度上对“公共利益”进行明确界定,严格限定用地范围的“公共利益”性。至于“非公益性”用地需求,应在法律的框架内由用地人和土地所有人进行协商按市场价格执行。

其次,改变多部门各自立法的模式,建立统一的中性立法机构,避免职能部门立法时的自我利益倾向,最大限度地体现法律的内外协调性、严谨性、全局性、公正性和公开性。

最后,更新立法理念,贯彻私权保护原则。将公权的行使严格限定在法定范围之内,防止其任意扩张侵犯私权领域。

2.完善上地征收补偿

首先,土地征收补偿应遵循“公平市场价格”原则,从理论上讲,补偿的标准及范围应以失地农民的损失而不是以征收者的所得为基准,同时还要综合考虑土地对失地农民的特殊价值、农民失去土地的间接损失等因素。在市场经济条件 下,征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期,取决于使用者对土地市场价格的认知程度,而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来,都应该是“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”。对农民的补偿,不能以“维持农民生活水平不下降”为原则,而应该把失地农民作为城镇市民,以让他们“拥

有城市市民平均生活水平”为原则进行补偿。

其次,合理确定补偿范围,目前我国的土地补偿范围过窄。而根据现代征收补偿理论,征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失。借鉴国外的有关补偿理论,我国的土地征收补偿应该包括两部分:土地征收费和土地赔偿费。上土地征收费以被征收的土地“公平市场价格”来确定,土地赔偿则要充分考虑被征地者的生存发展权,增加土地经营损失补偿和残地补偿,甚至还要包括非经济损失,如新的生活环境上的不适应,精神上的痛苦等。

最后,应完善土地征收补偿程序,增加上诉程序,完善征收补偿方案的决定程序,增加调查、听证、谈判、申诉、仲裁的规定。保护和加强农民的合法土地产权。作为征地利害关系人的集体和农民对土地征收有知情权、协商权和上诉权,他们应该参与到整个征收过程中来,针对不合理的征地情况,农民集体有上诉的权利并能在相关的申诉机构中实现其作为土地所有人或土地承包人的权利。

3.合理分配上地发展带来的土地增值收益

农地转变用途之后的土地增值即土地发展收益,应该在农民和国家政府之间进行合理分配。在目前的土地产权、土地征收及补偿框架下,我国土地征收常常是低价从农民手中征得,转手高价出让,从而在由低收益的农地转为高收益建设用地时,剥夺了农民应得的土地增值权益。但按照市场经济规则,土地发展权归全社会公共所有,理由是土地增值主要来源于地区经济增长,而地区经济增长则得益于地区公众劳动、基础设施的公共投资、政府公共补贴及各种优惠政策扶持等。故土地增值部分应该由全社会共同拥有,也理应包括农民。政府可以将土地收益中的相当部分纳入农民的社会保险基金、医疗保险基金和养老保险基金,以维护失地农民利益。土地用途转变实属土地发展权的问题,我国有关土地方面的法律没有明确设立“土地发展权”的权利种类,也没有对土地发展权或其内容与归属作出统一而清晰的规定,即土地发展权在我国的相关制度安排中处于“缺位”状态。土地发展权的缺失”使得土地发展权益分配存在“无法可依”的境况。因此,尽快设立土地发展权,完善包括土地产权在内的土地征收制度仍然是当务之急。

中美土地征收制度分析对比 虽然中美两国具有不同的政治体制和土地所有制背景,但在制度环境、征收范围、补偿标准等方面对比研究两国土地征收制度,对客观认识土地征收在不同发展阶段的作用,明确我国土地征收制度下一步改革完善方向,仍具有借鉴意义。 美国土地征收制度的主要内容

在美国,土地征收并非将私人土地转为联邦或州政府所有的唯一方式,通常只是作为政府对私人土地进行市场购买但无法协商一致时的最后手段。土地征收须具备3个基本要件:公共目的、法律程序和公平补偿。

篇二:美国土地制度及土地流转的历史演变

美国土地制度及土地流转的历史演变

美国开发利用土地资源历史久远,其美国土地制度的演变历程可分为3个阶段。即:建国初期至20世纪30年代、20世纪30年代至90年代和20世纪90年代至今,其土地私有制逐步完善。美国土地流转形成于18世纪70年代至19世纪中叶,19世纪中叶至20世纪30年代得到发展深化,20世纪30年代至今得到保护完善。目前美国土地的所有权形式有3种:联邦政府所有、州政府所有和私人所有,其土地流转制度健全,市场十分发达。

一、美国土地政策发展历史

(一)建国初期至20世纪30年代:公有土地分配和私有制的出现

美国独立时,国土稀少,随后经过一系列的殖民战争和购买,联邦政府拥有的土地不断扩大。这一时期美国主要通过出售和无偿分配、开发和利用丰富的土地资源。

在美国早期,主要实行领地制度,即:由中央政府下令组织、设置或建立的一个地位低于正式州的临时行政机构或区域。1784年《西北领地组织法》就属于这一范畴。该法令由于当时联邦政府的实际情况并没有得到实施。但它确立了建州原则和西部土地国有,为西部土地的处理奠定了基础。

从美国建国初期到20世纪30年代之间,在长达140余年间,出台了许多土地法令,但整体来看,美国的早期土地制度以1862年的《宅地法》为界大约可分为两个阶段。1862年之前,主要是以拍卖形式公开出售公有土地。这有利于小农发展,为创立和巩固美国家庭农场制度起了最为重要的作用。1862年之后,土地分配的重点转到了向拓荒者免费赠送土地。 (二)20世纪30年代至90年代:土地保护制度的产生

20世纪30年代初是美国土地政策的转折点。由于美国经济向西发展,掠夺式的土地利用方式也扩展到了西部,给西部干旱、半干旱环境带来了巨大压力。从这时起,美国政府的

注意力从单纯的公有土地的分配明显地转到了土地资源的保护方面。

进入70年代,美国在土地制度上开始将水土资源的综合开发利用考虑在内。1783年的《鼓励西部草原植树法案》和1877年《沙漠土地法》等都为美国日后草场植被的保护和利用发挥了积极的作用。

20世纪90年代,农业立法有了一个突出的变化,即不断减少政府干预农业的程度,以期求得逐步取消因农产品价格支持而带来的巨额财政负担。1932年的《农业法》及1938年《农场法》,截止到2012年分别修改了10次及5次,对美国土地的管理和流转做出了具体指导。

(三)20世纪90年代至今:土地私有制完善,重视农地保护

进入20世纪90年代,美国的土地私有制逐渐完善。与此同时,法律和土地政策虽仍然重视和强调土壤保护,但其调控手段却发生了新的重大变化。农村土地利用与城市及建成区土地利用两者之间存在明显的分歧。针对农村土地的公共政策,其关键目标应是保护资源的生产潜力或“持续性”以满足未来国内外的需求。不可逆转的农村土地用途变更是对目前多变经济环境的一种正常响应。

城市土地的空间扩展不可避免地会造成农地的丧失。1994年的国会大选后,新任政府对前任政府在农地和其它自然资源保护和持续利用方面的支持力度有所削减。

在此期间,美国在1981年出台了《农地保护法》、1996年《联邦农业发展与改革法》、和2000年《农业风险保护法》等一系列法规来限制农用土地非农化使用。

现阶段,来自农业和农民的压力以及日趋高涨的保护生态环境的呼声,使政府不得不重新考虑保护农地及其它自然资源、公众健康安全和福利的重要性和必要性。

二、美国土地流转历程演变

美国地广人稀,人均拥有丰富的农地资源。美国的土地所有制有两种情况:私人所有制

和土地公有制,其中私人所有制占主导地位,大约占到全国土地面积的60%。而土地公有制分为两个层面,一个层面是联邦政府所有,约占全国土地面积的33%,另一个层面是州政府所有,大约占到5%。还有2%的土地是印第安人的原始保留地。在此基础上,美国的土地流转以租佃制为主,拥有土地所有权的私人或政府可通过自行或通过中介出租土地。出租方式有固定出租(法律固定年限,当事人无权修改)和浮动出租(出租年限由当事人协商决定),但交易价格由市场和双方协商决定。

同样,美国土地流转按历史时期和土地流转特点来划分,可以分为3个大的阶段。

(一)萌芽奠基时期:18世纪70年代至19世纪中叶

建国初期,美国开始推动西部大开发战略,为在广阔的西部土地推行以土地产权为基础的新型土地制度,美国国会于1785年出台了第一部土地法令,而后又在1787 年颁布《西北法令》。确定了西部土地改革“3部曲”,即:(1)土地收归国有;(2)废除英国“贵族式”土地制度;(3)以市场为导向,以城镇为单位,按地段出售国有土地。这种方式后来也成为美国土地政策的基本走向,将土地私有制正式纳入法律范畴。之后美国政府又先后出台多部土地法令,如1796年美国联邦政府成立后的第一个土地法令、1800年《哈里森土地法》、1807年《禁止私自占地法》、1841年《先买权法》和1854年《等级法案》,这些法令都以出售为主要方式对土地进行流转,使越来越多的农民拥有自己的土地,为之后美国农用土地的流转奠定了基础,也促进了美国农业的资本主义萌芽。

(二)发展深化时期:19世纪中叶至20世纪30年代

19世纪后半期,美国开始了多元化的土地流转方式,其中影响最深的是1862年的《宅地法》。该法规定每个家庭的户主或年满21岁的美国公民以及申请取得美国国籍而又未曾使用武力反对过美国政府的人,只需交纳10美元的登记费,都可以无偿从西部国有土地中获得约64.75hm2的土地,连续耕种5年以上,就能够合法拥有该土地。

据统计,实施《宅地法》期间,美国有近200万农户无偿获得宅地,土地面积共达1886.67

万hm2。这部法律使大批长久以来没有土地的小农无偿获得了土地,成为自耕农,奠定了美国资本主义农业发展的坚实基础,成为美国农业资本主义化道路上最重要的一步。也正是从这部法令开始,美国开启了长达几十年以无偿分配西部国有土地为主的土地流转时代。

此后,美国国会又相继通过1873年的《植树法》、1877年的《荒芜土地法》和1878年的《石材法》等农业法令,将国有土地流转扩大到更广阔的领域。除了无偿分配以外,19世纪中后期美国还将部分土地赠与军人和铁路公司。另外,资助教育事业是美国土地流转过程中的一项长期法律规定,据统计,联邦政府的教育拨地共计达0.587亿hm2。

(三)保护完善时期:20世纪30年代至今

20世纪30年代以后,美国的土地制度已基本形成并进入成熟稳定的发展阶段,但是大量的开垦土地使美国的土地资源遭到严重破坏。之后的几十年,美国的土地法律制度重点转移到对土地资源的保护上来。

1981年美国出台了《农地保护法》,并出台了一些新措施,对美国农用土地的保护进行了系统的规定,同时控制农用地向非农用地流转。

1996年美国通过《联邦农业发展与改革法》,其中制定的一项“备用地保护计划”规定,“农场主可根据市场情况,决定将部分符合耕作条件的土地作为保护地而获得备用地保护计划的补贴”。

2000年美国进一步通过《农业风险保护法》来限制农用土地非农化使用。

美国关于农用土地流转制度经历了一个多世纪的发展,最终形成了通过市场调节和法律规制管理的土地流转方式。

三、美国土地流转特点

目前美国土地的所有权形式有3种:联邦政府所有、州政府所有和私人所有。虽然在某些区域政府仍保留了部分对土地的所有权和收益权,但美国非常注重保障土地所有者对土地依法

享有的权利,如土地的收益、分配、处分权利,及土地的转让、抵押、租赁和继承等权益。同时土地租用者也依法享有因租佃而来的土地权益,主要通过转租、转让、继承等方式使土地流转。正因为土地所有者具备了明晰的土地产权边界,在美国私有土地的侵权及土地合同纠纷等很少见。

(一)租佃制为主要流转方式

美国的土地分私人所有、联邦政府所有和州政府所有3种,分别占全国土地总面积的58%、34%和6%,另有2%为印第安人的保留地。美国土地流转的主要方式是租佃制,出租的形式主要有固定地租和分成地租两种。

美国土地流转过程中,通常都是土地使用权、经营权的有偿转让,一般不涉及土地的所有权。美国通过信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段以及各种优惠政策来鼓励和引导家庭农场规模适度扩大。

(二)市场发达,政府职能服务化

美国的土地市场十分发达,制度健全,所有土地都实行有偿使用。美国流转市场的交易主体是私人,交易形式为官方、民间与半官方3种。在政策规定许可的范围内,土地无论公私可以自由买卖、出租、抵押和继承。私有土地之间买卖手续十分简单,在双方自愿签订协议之后,只需向政府缴足规定的税金,进行登记即可。政府可以向民间征购土地,但须经规划许可且出于公众利益,必须进行地价评估,通过购买、交换或捐赠来获得各种地上权益。总体来看,在美国的土地流转中的政府、土地需求者和土地供给者的“三方博弈”里,美国政府相对中立,除了对土地买卖投机这些行为进行必要的监管之外,更多的是为买卖双方提供服务。

(二)土地私有化须在法律规定规范内

但是在美国,私有土地的所有权并不是绝对的私有,必须在合法的范围内,遵守法律程序规定的义务。因此,美国法律赋予了政府对土地使用权的终决权,包括占有、控制、管理、优

篇三:征地制度

国外征地制度的特点及对我国征地

制度改革的启示

[ 摘要] 在国外, 土地征用制度是为了公共利益的需要而动用国家征地权的一种制度安排。从现实来看, 国外的征地制度较为有效地保障了土地所有者的利益, 可以为我国征地制度改革提供有益的借鉴。本文就是在介绍国外征地制度的基础上, 总结各国在保护被征地主体利益方面的主要特点, 并与我国征地制度进行对比分析, 从中得出对我国征地制度改革的有益启示。

[ 关键词]土地征用国际比较启示

土地征用是国家为了公共目的或公共利益需要, 依照法定程序, 强制性地取得他人的土地并给予补偿的行为。土地征用制度业已成为世界上许多国家极为重要的土地制度之一。自从1980年3 月8 日历史上第一部《土地征用法》在法国公布后, 各国的土地征用制度在发展中不断得到完善。他山之石, 可以攻玉, 国外的征地制度比较成功地保护了农地、保障了土地所有者的利益,

他们提供公共利益和公共物品所需土地的市场化交易制度、最终动用征地权的制度设计无疑可以为我国征地制度改革提供有益的启示与借鉴。这在中国农地非农化的快速发展阶段, 亟需通过完善征地制度保护农民利益的现实背景下, 显得尤为重要。鉴于此, 本文就是在介绍世界上主要国家征地制度的基础上, 通过与我国征地制度进行对比分析, 从中得出对中国征地制度改革的有益启示。文章共分为四个部分, 第一部分是介绍世界上主要国家征地制度; 第二部分则总结各国征地制度中在保护被征地方利益方面的一些的主要特点; 第三部分则是从上文总结的几个特点出发, 对比分析中国征地制度存在的缺陷; 第四部分是简要的研究结论和政策建议。

一、主要国家征地制度介绍

虽然各国的征地制度不尽相同, 但就其核心内容而言, 大多包含征地目的、征地程序、征地标准以及征地补偿费等几个方面, 因此, 本部分将就征地制度中上述几个主要的构成要素对主要国家的征地制度作一简要介绍。

( 一) 德国征地制度

在德国, 土地征用被称为“征收”。德国法律认为, 土地征收是特定少数人为社会公益被迫牺牲了自己的权益, 因此, 除非公共福利需要, 且经与拟征收土地所有权人多次协商购买未果以外,一概不得动用征地权, 即使动用征地权, 也必须公平合理。也就是说, 德国土地征用需要符合三个基本条件: 其一, 土地征用目的必须是为“公共利益”; 其二, 必须与被征地主体进行多次协商,在协商未果的情况下才能动用征地权; 其三, 征地必须保证被征地人的合法权益, 做到公平合理。虽然德国法律未对社会公共利益范围进行明确限定, 但是, 由于其他法律对私人土地或者财产给予了充分的保护, 因而使公共利益的范围受到了严格限制。

德国法律规定, 代表国家的政府机关和依法取得公益性建设的单位均可以通过请求获得国家授予的征地权, 行使德国的征地权。

德国征地补偿价格以官方公布征用决定时的交易价格为准, 补偿标准按市价评定, 以被征收人重新获得同质等量的标的物为标准。各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人, 且各类补偿应在征收决议发出之日起一个月内给付, 否则征收决议将被取消。征地补偿费的内容有: 其一,土地或其他标的物损失补偿, 以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或

市场价值为标准; 其二, 营业损失补偿, 即原财产权人在职业、营业或履行其应负的任务所受的暂时或持续的损失, 以在其他土地投资可获得的同等收益为标准; 其三, 征用标的物上的一切附带损失补偿。同时, 为充分保障被征地权利人的合法权益, 德国法律规定, 当被征地权利人对补偿金额有争议时, 可依法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼。

( 二) 英国征地制度

在英国, 土地征用被称为“强制购买”。英国《强制征购土地法》规定, 土地征用必须符合公共利益需要, 并且征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”。英国的征地主体是英国的法定机构, 如政府机关以及自来水等公用设施单位, 征地程序主要包含四个阶段: 申请, 核准, 补偿的议定或裁决, 让与合同的订立与补偿的给付。关于土地征用补偿, 英国作了较为详尽的规定, 包括土地征用补偿原则、补偿估价日期、补偿范围和标准以及补偿争议的处理等。英国法律规定, 土地征用补偿标准以被征用土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算依据。由于从通知被征用土地所有权人及其他相关权利人到最后取得土地往往需要花费几个月或者更长的时间, 因此, 土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定, 若补偿金额为双方同意时, 则以土地征

用通知日期为估价日期; 若土地征用补偿引起争议, 可以申请土地法庭裁决补偿费, 并以土地法庭听证的最后一日为估价日期。土地征用补偿费的内容有: 其一, 土地及建筑物的补偿, 以

公开市场土地价格为标准; 其二, 残余地分割或损害补偿, 以市场贬值价格为标准; 其三, 租赁权损失补偿, 指契约未到期的价值及因征用而引起的损害; 其四, 迁移费、经营损失等干扰的补偿;其五, 其他必要费用支出的补偿, 如律师或专家的代理费用、权利维护费用等。

( 三) 美国征地制度

美国联邦宪法规定:“非依正当法律程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产; 非有合理补偿, 不得征用私有财产供公共使用。”这意味着,美国土地必须具备三个要件方能征用: 正当的法律程序、合理补偿、公共使用。

美国征地程序为: 首先, 由具有资格的正式审核员在征得土地所有者同意后, 实地调查、汇总, 提交审核报告给负责征地的机构; 然后, 高级监督员进一步研究是否同意审核员提出的征地补偿价格; 再次, 征地机构向土地所有者或相关利害关系人报价。若产权方对政府征地报价存有异议, 可以与政府进行谈判; 若仍不能达成一致,政府及有关机关则实施强制征用。

美国土地征用补偿以征用前的土地市场价格为计算标准, 充分考虑土地所有者的利益。在计算土地征用补偿费时, 不仅考虑土地现有价值, 而且考虑土地未来价值, 还考虑因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。

( 四) 加拿大征地制度

加拿大土地征用制度具有三个特点: 其一, 公共利益界定极为严格, 仅限为公众服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设及文物遗迹保护、学校医院、社会福利等方面; 其二, 征地主体多元化。加拿大法律规定, 只要征地目的符合公共利益标准, 政府及各行业部门、机构组织, 甚至是私人企业, 都可以通过立法授权享有征地权;其三, 征地程序大体包括征地申请、征地目的审核、土地登记、征地赔偿四个阶段, 并全程公开。

( 五) 日本征地制度

日本《土地收用法》规定, 土地征用必须从公共利益出发, 并采取概括兼列举式对公共利益进行了界定, 公共利益界定十分具体、明确。

日本征地程序一般包括六大环节: 申请征地, 登记土地和建筑物, 达成征购协议, 申请征用委员会的裁定, 让地裁定, 征用终结。日本征地补偿费的内容主要为: 其一, 征用损失赔偿, 并按征地批准时的市场价格计算; 其二, 通损赔偿, 即对权利者因征地而可能受到的附带性损失进行补偿。此外, 对被征用者在收益上所受的损失也进行赔偿; 其三, 少数残存者补偿, 即对因征地使得人们脱离生活共同体造成的损失进行赔偿; 其四, 离职者赔偿, 即对土地权利人的雇佣人员因土地被征用而失业时发生的损失进行赔偿; 其五, 事业损失赔偿, 即对公共事业完成后产生的噪音、废气、水污染等造成当事人的损失进行赔偿。此外, 征用补偿除采取现金补偿外, 尚有换地、耕地开发、宅地开发、代为迁移和工程代办等其他方式。

( 六) 韩国征地制度

韩国的法律规定, 土地征用必须为公共利益服务, 并采用概括兼列举式对公共利益进行了界定。 韩国土地征用大致经历下列程序: 公益事业项目人需要征用或使用土地时, 必须依据总统令, 接受建设交通部部长对项目资格的审查和批准; 当项目获准发布公告以后, 项目人为了征得或者取消该土地的使用权, 应按总统令, 与土地的所有人和关系人进行协商。若达不成协议或者不能协商, 项目人应该在项目获准公告发布之日起的一年以内, 向管辖地的土地征用委员会提出

征用裁决。

韩国征地补偿内容主要为: 其一, 地价补偿,并统一以公示地价为征收补偿依据; 其二, 残余地补偿, 即对因土地征用导致的残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程等给予的补偿; 其三, 迁移费用补偿, 即对被征地上的定着物给予迁移补偿费用; 其四, 其他损失补偿, 即对土地征用致使被征者或关系人蒙受的经济损失给予相应的补偿。

二、国外征地制度的主要特点

以上所选几个国家对我国来说极具代表性,很值得借鉴。欧洲的德国、英国以及北美的美国、加拿大是当今西方发达国家的主要代表, 这些国家的各项制度经过多年的发展和完善, 已基本趋于成熟, 至于日本、韩国则与我国同属于亚洲国家, 是我们的近邻, 因此, 日、韩等国的土地征用制度对我国来说具有重要的借鉴意义。从以上对这些国家征地制度的简要介绍中, 可以粗略的认识国外征地制度在保护被征地方利益方面的一些的主要特点。

( 一) 清晰的土地产权安排是保护被征地主体利益的重要前提

西方大多数发达国家都以土地私有制为主,土地属于个人所有, 土地产权安排清晰, 征地主体及客体都比较明确, 同时国家的法律也强调对个人财产权的保护, 例如法国的《人权宣言》指出,“财产权是不

可侵犯的神圣权利”; 美国联邦宪法也规定,“非依正当法律程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产”, 在征用土地的时候, 政府必须要尊重个人的财产权。制度经济学告诉我们, 明晰的产权是市场交易的基础, 在清晰的产权安排下, 一方面政府可以运用市场规律较为顺利的实施土地征用, 另一方面也使得被征地主体有了维护自身利益的基础。

( 二) 明确的征地范围是防止征地权滥用的有效保证

各国的征地制度在界定征地范围时, 不约而同的提到了只有为了公共利益才可以征用土地,从国外的经验来看, 各国对公共利益的界定大体可分为三种方式: 其一, 列举兼概括式, 代表性国家有加拿大、日本、韩国等。这一方式严格限定“公共利益”的范围, 公共利益的界定十分具体、明确、可操作性强。例如, 日本把征地仅仅限于依据《城市规划法》、《河川法》、《港湾法》等法律规定的公路、水库、堤防以及港湾建设; 其二, 严格论证式, 代表性国家有美国、英国。例如英国在征地前要确认征用的土地是否适用《强制征购土地法》, 而确认适用该法的门槛很高, 征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”, 比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失等; 其三, 概括式列举, 代表性国家有

德国和法国。这一方式虽然没有象第一种方式那样详细规定了“公共利益”的范围, 但通过其他方面的规定来保证土地征用公共利益的实现。例如, 德国虽然没有对土地征用公共利益的范围进行直接明确的限定, 但是, 它通过其它法律给予私人土地或财产以充分的保护, 从而间接限定了征地范围。可见, 西方发达国家在界定征地范围时, 对于“公共利益”的征地目的作了极为严格的限制, 这是防止征地权滥用、行政权力侵犯个人权利的有效保证。

( 三) 科学合理的补偿标准是维护被征地主体利益的关键

能否科学合理地确定征地补偿标准问题, 是一个国家或地区征地制度发展完善与否的重要体现。西方发达国家在制定征地补偿标准时大多按公平市场价格定价, 即以被征土地征用时在公开市场上能得到的公平市场价格为计算依据, 它可使买卖双方都愿意接受。在认定征地补偿内容时, 或遵循完全补偿原则, 或遵循不完全补偿原则, 或遵循相当补偿原则。完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前同一的生活状态所需要的代价为补偿标准, 既包括直接损失, 也包括间接损失。不完全补偿强调补偿仅限于被征用财产的价值; 可以量化的财产损失、迁移损失、营业损失以及各种必要的费用等具有客观价值而又能举证的具体损失。相当补偿强调视情况不同或采用完全补偿或采用不完全补偿。一般情况下,本着宪法对财产权和平等原则的保障, 对特别的财产征用侵害给予完全补偿, 对特殊情况可以准许给予不完全补偿。从各国的发展趋势来看, 土地征用补偿范围与标准均呈现日渐放宽之势, 往往对被征用主体所遭受的损失给予更充分、更完全的补偿, 而这种合理、充分、完全的补偿是保护被征地主体利益的关键。

( 四) 完善公开的征地程序是被征地主体充分参与征地维护自身利益的基础

总体来看, 国外较为完善的征地一般除了包括征地申请、审查、批准、征地公告等环节外, 还规定了被征地人如何参与征地过程中的程序、发生争议时的申诉和仲裁程序以及最后如何进行征地补偿的程序。尽管各国征地程序的侧重点不同, 严格程度存在一定差异, 但都强调整个征地程

美国征地制度

序的公众参与、过程公开。例如, 日本公益事业项目人要将公益事业项目的认定申请, 按规定提交给都道府县地方政府的知事, 或者建设大臣。建设大臣或者都道府县地方政府知事将举行听证会, 并提供材料供人们自由阅览, 最后在听取有关专家和群众意见的基础上3 个月之内对土地征用进行申请的认定; 在加拿大, 从预征土地、批准、补偿到进入使用土地, 都要求必须告知被征者, 有的甚至明确要求有公告; 区对土地征用程序都有严格的规定。由于有一整套完善的征地程序, 同时在这一过程中强调公众参与、以及征地过程的全程公开, 因此, 在公众的监督下, 土地征用的公共目的以及被征地主体的利益得到了较为有效的维护。

三、国内外征地制度的对比分析

从上文的分析中可以看出, 国外的征地制度之所以能够有效保护被征地主体的利益, 与清晰的产权安排、明晰的征地范围、合理的补偿标准和范围以及完善的征地程序是分不开的, 而我国征地的征地制度恰恰是在这几个方面上存在着一定的缺陷, 这也直接导致了农民在征地过程中的利益得不到有效的维护。

( 一) 模糊的农地产权安排使得农民丧失了维护自身权益的基础

我国《土地管理法》规定,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理, 已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的,可以属于乡( 镇) 农民集体所有, 村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的, 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”但问题是究竟产权主体是谁、是哪一级集体经济组织法律中并无明文规定, 因此也就造成了“ 人人有权、人人无权”的尴尬局面。与国外清晰的产权安排相比, 我国这种模糊的产权安排使得土地征用过程中, 缺乏真正所有权主体的所有权能对土地征用的制约作用, 其后果必然是使得真正的土地所有者的权益得不到有效的维护, 农民丧失维护自身权益的基础。

( 二) 宽泛的征地范围容易诱发征地权的滥用

与国外明确的征地范围相比, 我国在进行土地征用时界定的征地范围显然显得过于宽泛。尽管说我国《宪法》也规定了“国家为了公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征用”, 但相关法律不仅未对什么是公共利益的需要以及什么是非公共利益的需要做出明确界定, 反而规定凡国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业等, 都可征收集体土地, 这在事实上造成了把征地范围从《宪法》规定的公共利益需要扩大为一切用地项目, 这在世界各国的征地制度中是绝无仅有的。与此同时, 由于没有明确“公共利益”的内涵, 使得政府的任何征地行为都可以被其解释为了“公共利益”的需要, 很容易诱发征地权的滥用, 事实证明, 如果国家征用权不能受到很好的限制, 将会严重侵犯土地所有者的利益。

( 三) 偏低的征地补偿标准无法保证农民合理的土地权益

我国现行法律法规规定, 土地征用补偿以农业生产平均产值为补偿依据。《土地管理法》规定的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6~10 倍和4~6倍。两项之和, 低限是10 倍, 高限为16 倍, 特殊情况最高不能超过30 倍。与国外按照市场定价的原则制定的征地补偿标准相比, 我国的征地补偿标准至少存在以下两个缺陷: 第一, 我国的征地补偿费的测算不够科学, 现行的按照被征前三年耕地平均年产值的若干倍计算征地补偿费的方法, 其本质是行政决定的征地补偿标准, 由于土地的区位不同以及土地的利用方式、种植方式、市场情况等条件的不确定性, 因此, 前3 年平均年产值根本不能反映被征用土地的区位条件和本质特征的内在差别, 与国外的征地补偿基本以市场价格为标准确定的情况有较大差异。事实上, 这种与市场定价没有关系的政策定价远不能够保证农民在土地被征用后仍能达到原有的生活水平。第二, 征地补偿的范围过窄, 我国的征地补偿费仅仅补偿了与被征用主体有直接关联的经济损失, 仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四项内容, 与国外给予被征地主体更充分、更完全的补偿相比, 我国的征地补偿范围明显显得过窄, 一些可以量化的补偿如残余地补偿以及其各种必要的费用都未纳

入补偿范围。

( 四) 不健全的征地程序剥夺了农民的参与权和申诉权

从国外的经验来看, 完善公开的征地程序是保证被征地主体充分参与征地并维护自身利益的重要基础, 然而, 在我国, 现有的征地程序中缺乏国外诸多保证被征地主体知情权、参与权以及申诉权的规定。我国《土地管理法》第22, 23 条的规定, 列入国家固定资产投资计划或准许建设的国家建设项目的建设单位, 持国务院土地主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或其他批准文件, 经县级以上地方人民政府审查同意后, 由土地管理部门召集用地单位、被征地单位签订征地协议, 征地文件批准后, 由县级以上土地管理部门向被征地单位发出征地通知书, 限期划拨土地。简而言之, 我国的土地征用程序包括如下几个环节: 申请———>审查———>批准———>公告———>颁发使用证。与国外完善的征地程序相比, 我国的征地程序至少在以下几个环节存在漏洞, 其一, 我国征地程序中虽然规定了征地要公告, 但公告是在在征地范围、补偿标准以及安置标准都已经确定的情况下进行的, 这事实上是事后公告, 而并非国外征地程序中的事前公告, 其目的也并非是为了让被征地主体参与到征地过程中, 充分行使自己的知情权, 而只是通知被征地农民到指定的单位办理补偿登记手续, 因此, 在很多地方, 这种公告实际上已经演化为一种通知性的甚至是强制性的公告; 其二, 征地中政府仅仅只需要“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”,而农民由于缺乏对征地中间一些诸如补偿标准、补偿安置方案等重要问题发表意见的渠道, 因此, 这种“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”的要求在现实中往往没有任何体现, 而在国外的征地过程中一般都会在征地之前召开听证大会,土地所有者可以对征地中间的重要问题提出自己的看法, 并同征地方协商解决;第三, 我国征地中间缺乏必要申诉和仲裁程序,按照土地管理法规定, 对补偿标准有异议的,“有县级以上地方人民政府协调, 协调不成的, 又批

准征用土地的人民政府裁决”, 这实际上是让政府既是管地者, 又是用地者, 还是出现争议时的裁决者, 这种既当“运动员”又当“裁判员”的做法很难保证政府在发生争议时有效维护农民的利益。

四、简要的研究结论与政策建议

通过对中外土地征用制度的比较分析, 可以发现: 明晰的土地产权, 公共利益的土地征用目的, 市场定价的征地标准和较为宽泛的补偿范围, 体现公正、公平、公开的征地程序以及完善的申诉程序, 是这些国家土地征用制度得以成功的关键因素。这种征地制度安排背后的深层指导思想在于对个人财产权的充分尊重。这样的征地制度安排既有效地保护了被征地主体土地权益, 又保证了土地征用的权威性和公平性。相反, 我国现行的土地征用制度存在土地产权不明、征用目的界定不清、征地范围过大、征地补偿水平偏低、征地过程缺乏公开透明等缺陷, 并产生极大的社会矛盾。为此: 第一, 通过强化农民的承包经营权, 进一步将其物权化, 明确土地征用中农民的土地产权主体, 充分尊重农民的土地产权权益,在土地产权制度安排上为农民有效保护自己的土地权益提供制度保障。第二, 合理界定公共利益的范围。

短期内, 依靠法律形式明确界定公共利益的范围; 长期趋势看, 建立严格的土地征用审查制度, 形成良性的公众参与机制, 提高土地征用过程中农民决策参与度, 从根本上约束政府可能的扩张征地范围的冲动。第三, 在现有财力允许的情况下, 尽可能地提高征地补偿水平, 最大限度地保证农民失去土地后生活水平不下降。从长期趋势看, 采用市场定价方式作为征地补偿计算依据, 扩大征地补偿范围。第四, 建立独立于土地征用者和土地所有者之外的第三方仲裁机构, 改变过去政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法。

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