人民日报,农村土地制度改革

发布时间:2016-12-01 来源: 制度 点击:

篇一:《人民日报》解读农村土地流转政策

关注农村土地流转问题之一

土地流转不能打农民的“歪主意”

伴随我国工业化、城镇化和农业现代化进程,农村劳动力大量转移,农业物质技术装备水平不断提高,通过土地流转发展农业适度规模经营已成为必然趋势。党的十八届三中全会《决定》提出,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。贯彻落实全会精神,要引导干部群众全面准确地把握各项改革举措,既顺应市场经济发展的需要,引导土地承包经营权有序流转,促进适度规模经营发展,又从国情农情出发,坚守底线,循序渐进,确保与城镇化进程和农村劳动力转移程度相适应。

促进土地流转和发展规模经营,要坚持依法自愿有偿,严禁搞强迫命令。土地是不可再生的稀缺资源,其流转和配置应当由市场发挥决定性作用。应严格依照法律规定,切实尊重农民意愿,在公平有偿的基础上实现土地的顺畅流转。承包经营权是农民最重要的财产权利,是否流转、如何流转,应当由农民自己做主,任何组织或个人都无权强迫或限制。实践证明,依靠行政命令,甚至以恐吓、欺骗等手段强迫农民流转土地,即使一时得逞,也会埋下纠纷隐患。只要农民的意愿得不到充分尊重,农民的权益得不到充分保障,集中起来的土地就难以正常经营,最终也是得不偿失的。

促进土地流转和发展规模经营,要坚持以促进农民增收为宗旨,严禁借机谋取少数人利益。十八届三中全会《决定》提出,全面深化改革,要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。土地的有序流转,要着眼于增加承包农民的财产性收入,提升规模主体的经营性收入,实现多方共赢。只有农民在城镇有了稳定的职业和收入,才会自愿流出土地。如果强迫仍在务农的农民流转土地,他们找不到稳定的工作,导致失地失业,收入就可能下降,甚至基本生活失去保障。如果借流转之名,打农民土地的“歪主意”,将农民的承包地强行兼并到少数人手中以谋取私利,就可能引起公愤,最终会搬起石头砸自己的脚。 促进土地流转和发展规模经营,应坚持以建设现代农业为目标,严禁破坏农业综合生产能力。土地是农业最重要的生产要素,应当流向真心从事农业的劳动者,确保实现效益最大化和效率最优化。当前,总有那么一些投资者,没有把精力放在如何种好地、生产好农产品、提高土地产出水平上,而着力于包装自己,以套取涉农项目资金,搞投机取巧。如果放之任之,不仅会使财政资金跑冒滴漏,更会造成土地的粗放经营、撂荒,甚至改变农业用途,给国家的农产品供给安全造成严重影响。

引导农村土地承包经营权有序流转,发展多种形式的适度规模经营,是中央始终坚持的政策导向。2001年,中共中央印发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发〔2001〕18号),2003年实施的农村土地承包法和近年印发的多个中央1号文件,都强调了土地流转必须坚守的底线:坚持依法自愿有偿,不得搞强迫命令,确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。我们要全面、系统地学习和领会中央精神,注重改革的关联性和耦合性,把自觉维护中央大政方针的统一性严肃性和因地制宜、充分发挥主观能动性结合起来,积极而又稳妥地引导土地流转和规模经营发展,促进农业增效,农民增收,确保实现增进人民福祉的改革目标。

关注农村土地流转问题之二

规范流转才能保障农民权益

土地流转,正使广袤的田野热气腾腾,充满活力。和当年分田到户一样,土地流转同样是农民群众的创造,是经济社会发展的需要,是深化改革的产物。因此,顺应农民的期待,引导、推进土地流转依法、规范进行,是这一新生事物科学顺利、和谐发展的保障。 土地流转是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织。推进农村土地制度改革的基本出发点,是为了增加农民的财产性收入,为了提高农业生产效率、发展现代农业,而不是为了解决城市建设的用地指标,不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子,也不是鼓励工商资本到农村去圈地。

那么,如何保障农民通过转让土地经营权而获得财产性收入?从读者调查中反映出的问题看,土地流转程序不规范是个亟待重视、解决的问题。

对农户而言,将土地租借、流转给他人经营,一开始是不得已而为之。因绝大部分青壮年劳动力外出打工,家里的承包地大都由留守老人打理。但有的种不过来,有的无力耕种,有的不愿耕种,于是便以很低的价格甚至无偿地将土地转给亲戚或熟人耕种。这种流转往往以口头协议的形式进行,农民由此获得的收入也很少。近年来,由于相关政策的陆续出台,土地不断增值,流转土地的农户越来越多,农民因此获得的收益也越来越多。但这种收益依然大都是在没有程序保障的情况下获得的:私下约定,只有口头协议,没有合同;即使有合同,也非常不规范,如对合同中应有的流转土地的四至、坐落、面积、质量等级,流转方式,流转土地的用途,双方当事人的权利和义务,流转价款及支付方式,违约责任等,没有详细、明确的约定,更谈不上到政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证、存档。结果是,不仅转让方的权益难以保障,受让方的权益同样难以保障,矛盾纠纷不断。

问题更多的是农村集体土地的流转。由于程序上不民主、不公开、不透明、不规范,许多集体土地在农民不知情、不情愿甚至强烈反对的情况下,被少数村干部擅自出租甚至出卖,所得收入许多都去向不明,村民获益很少甚至根本未获益。更有甚者,一些村的村干部往往拿着一张白纸走家串户,强迫农民签字流转自家承包地及宅基地。被出租或出卖的集体土地、农民承包地、宅基地有相当一部分被改变了用途,为工商资本所圈占。这些,不仅使农民的合法权益受到严重侵害,也使农村集体财产受到严重侵害。

程序保障是制度的基础。要让土地制度改革真正实现其增加农民财产性收入的目的,规范土地流转程序必不可少。没有程序的规范,土地改革的红利就可能到不了农民手上,或不能完全让农民享受到。

关注农村土地流转问题之三

农民土地流转 干部岂能包办

土地承包经营权的流转,实际上是对农村利益格局的一次重大调整,其主要目的之一,就是增加农民的财产性收入,增加农民的福祉。农民作为土地流转的主体,其权益必须受到尊重与保障。所以,平等、自愿、有偿,是土地流转必须遵守的基本原则。要保证自愿,就不能以任何形式强迫农民违背自己的意愿流转土地;要保证平等,就不能搞强权,就要有协商并且公开操作。然而,近几年我国农村土地流转过程中暴露出的一个突出问题就是:地方政府包括村委会,或强势逼迫农民流转土地,或干脆越俎代庖,暗箱操作,在农民不知情的情况下就将集体土地或农民承包地流转给他人特别是资本雄厚的工商大户。

今天记者调查披露的,就是这样一个典型案例。其中暴露出的问题,颇具代表性。问题一,镇政府无视农民意愿与权利,为招商引资,以强权逼迫农民流转自家承包

地。近些年,招商引资成为一些地方政府工作的重中之重。为引进工商资本,有些地方政府甚至不惜一切代价,而农民的土地就往往成了他们“出卖”的对象,最终牺牲的是农民的利益。为使引进项目顺利“落地”,政府包括村委会常摆出一副“要你的地就得交,没什么好说的”之架势,滥施淫威,没有受到农户的委托便越俎代庖,打着受农民委托的旗号,擅自与投资商签订土地租赁协议,并以强力甚至暴力胁迫农民就范。“谁给你签协议?你们有什么资格要签协议?”河南内乡县桃溪镇寺河村张沟组农民反映的从镇干部嘴里冒出的诸如此类的话,便是这种强权的真实写照。在有些干部的心目中,农民不是享有自主权利的独立个体,而是任其摆布的棋子。处于弱势的农民往往抗争不过,只好就范。少数“顽抗”者,大都没有好果子吃。有的政府或村委会干部则软硬兼施,连蒙带骗地让农民流转承包土地的经营权。

问题二,镇、村干部暗箱操作,一手包办,操作过程不公开、不透明,农户对土地流转没有知情权、商议权、监督权,以致流转出土地的农民对流转相关事宜,如土地交易过程、合同签订及收益分配情况等毫不知情或知之甚少。加之财务不公开,土地流转户对应得的收益及收益分配情况不清楚,只能被动接受。

问题三,承包期限操作者说了算,动辄几十年,严重违法。我国农村土地承包法明确规定,流转期限不得超过承包期的剩余期限,这也是土地流转必须遵守的一个原则。自家承包地想流转多长时间,本应由农民自己选择,可作为土地经营的主人,农民的这种权利常被镇里或村组干部剥夺。往往是承租者说多长时间就多长时间,农民没有说话的份儿。今天记者调查披露的内乡县桃溪镇寺河村民委员会与河南菊潭茶业有限公司签订的《土地租赁协议》中规定,基本农田租赁期限30年,其他土地租赁期限50年,几乎将农户整整一两代人的土地经营权“流”走了。

问题四,许多工商资本为获取最大利益,租赁农民的耕地包括基本农田,却不再种粮食,而是种其它经济作物,或从事养殖业,或搞变相的观光旅游业。目前,我国土地承包经营权流转土地面积已超过1/4,相当一部分流转出的土地用途都与粮食无关。这种趋势给国家的粮食安全带来巨大隐患。

土地是农民的命根子,是粮食生产的基本前提,是经济社会发展的基础。在现阶段,对许多农户而言,土地仍有着极其重要的生存意义,其社保作用也不容忽视。有数据显示,目前我国2.6亿农户中,有60%至80%属自主生存型。国内外的实践经验表明,家庭承包经营是农业经营中最有效的激励制度安排,具有广泛适应性,可以容纳不同的生产力水平。对我们这个人多地少、农民受教育程度普遍不高的大国而言,更不能违背农民意愿,盲目强行推进大规模土地流转。

平等、自愿、有偿是中央始终强调的土地流转的基本准则。2014年中央“一号文件”再次强调,土地流转要尊重农民意愿,不能强制推动。所以,必须采取强有力措施,遏制地方基层政府及农村集体组织越俎代庖,用高压、强迫手段迫使农民流转承包土地经营权的不良倾向。此风不刹,不仅农民的合法权益难以保障,国家的粮食安全也会受到威胁。

关注农村土地流转问题之四

警惕家族势力绑架土地流转

“家庭农场”这一国人在西方小说电影里常见的词,去年首次出现在中央一号文件的土地流转内容中,引起人们的广泛关注。“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”这短短的一句话,犹如一石击浪,在社会上引起阵阵涟漪。一年来,家庭

农场大有迅速发展之势,不少人跃跃欲试。

何为家庭农场?权威部门如是说:“以家庭成员为主要劳动力,从事农业规模化、集约化、商品化生产经营,并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。”顾名思义,农业、一定规模、家庭成员为主要劳动力,是不可缺少的三要素,而一定规模的土地则是基础性要素。其实,在我国一些乡

人民日报 农村土地制度改革

村,家庭农场早在上世纪八九十年代就已自然生长出来。农村实行家庭承包经营后,有的农户向集体或其他农户承包较多土地,实行规模经营,客观上形成一些家庭农场。中央提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”,也是顺势而为。但就目前而言,在我国,家庭农场之概念还相当混乱:有的农场不以家庭成员为主或不从事农业生产经营却自称家庭农场;有的人将家庭农场与专业大户或“休闲农业”混为一谈。特别值得警惕的是,农村一些家族势力为牟取私利,以办家庭农场之名,行强迫农民流转土地之实,剥夺农民的土地经营权。

在我国农村,乡村中的一些事务往往为家族势力所左右。特别是在农村土地日益升值、获得流转土地难度越来越大、成本越来越高的情况下,一些大权在握的村干部,为了攫取土地的增值收益,攫取国家给予“三农”的诸多利好,便倚仗家族势力,强行掠夺农民手中的土地经营权。有的不仅滥施淫威,强迫农民流转土地,甚至连农民自家的宅基地也不放过。土地使用权、经营权这一对农民来说改革开放最重要的果实,正在被一些家族势力或强势集团以办家庭农场等名义剥夺。这一问题在部分来信中有所反映,必须得到应有的重视。 在城镇化的浪潮下,家庭农场不仅是解决农村劳动力转移所带来的土地抛荒问题的途径之一,也是转变农业发展方式、创新农业生产经营体制机制的途径之一。有专家断言,一个农户守着一亩三分地的时代已渐行渐远,大力发展职业农户和大农户,从小规模、零散性的农业生产向市场化、专业化、规模化方向转型,是必然趋势。但就目前而言,土地流转仍须循序渐进。只有土地流转真正给农民带来实惠,只有农民不再有转出土地的后顾之忧时,农民才会将手中的土地放心流转出来。地方政府应该保证的,是不能让土地承包户成为强势集团、投机分子手中的棋子,不能让农民的合法权益受到侵害,不能让农村土地改革的成果被少数强权、强势者吞噬。

关注农村土地流转问题之五

非农非粮化倾向必须遏制

近日先后赴河南内乡县的寺河村、浙江杭州市萧山区的天乐村调查土地流转情况,发现这两个村的土地流转后都是用于发展非农项目,一个是数千亩的茶场,一个是度假村,而投资方都是工商企业。乡镇干部对我们说,现在种田基本上没有效益甚至亏本,农民大多不愿意种田了。流转后的土地种植蔬菜、林木、花卉及用于养殖的比较多,也有一些用来搞生态农业或农家乐式的休闲观光农业,真正种粮食的非常少。我们听了深感忧虑。

近年来,随着国家对“三农”问题的重视以及农村劳动力的大量转移,农村土地流转呈加速发展趋势。尤其是在十七届三中全会上,中共中央出台了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,为农村土地流转提供了制度保障,极大地推进了土地流转进程。据统计,截至2012年12月底,全国家庭承包经营耕地流转面积为2.7亿亩,占承包耕地总面积的21.5%。而近年来,工商资本进入农业领域,参与土地流转的规模也快速增长。在2.7亿亩流转的承包经营耕地中,流入工商企业的耕地面积为2800万亩,占流转总面积的10.3%。 在去年全国两会期间,全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出,农村土地流转要特别注意两大问题:一是片面追求规模化倾向。我国人多地少,大量农村劳动力还没有转移出去,土地的合理分配,在很大程度上事关社会公平,土地流转应兼顾效率

和公平,提倡适度规模经营。二是现在越来越多的城市工商资本进入农业,对此要设定准入门槛,准入后要进行监督,防止非粮化、非农化倾向。

改造传统农业,发展现代农业,离不开工商资本的支持和参与。但有些工商资本受土地价值诱惑进入农业,或者以套取国家补贴为目的,流转土地后“圈而不用”,造成耕地资源的浪费和低效使用;有些工商企业将流转来的土地视为己有,建工厂、搞房地产开发甚至转手倒卖,导致土地非农化,对国家粮食安全构成威胁。

一些地方政府出于政绩冲动,出台鼓励工商企业在农村租地经营的政策,不加限制地招商引资,并给予税收、土地利用优惠,引进工商企业大面积、长时间租赁农民土地,有的以强制或欺骗手段流转农民土地,压低土地租金,对工商业主的非农化、非粮化行为纵容包庇,甚至与企业合谋获取利益,导致农民利益受损。如上述河南内乡县的寺河村、浙江杭州市萧山区的天乐村流转的土地(其中有旱涝保收的农田)面积都在数千亩,用于非农非粮项目,严重违反了流转土地不能改变农业用途的规定。

2014年中央一号文件提出,“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度,严禁农用地非农化”。这个制度的建立,既可以降低土地流转风险,也可以约束企业经营行为。工商资本进入农村,应重点发展适合企业化经营的现代种养业,带动农业发展,带动农民增收致富,而不是取代农民,更不是兼并土地。

为防止土地流转非农化、非粮化倾向,国家应实行最严格的节约用地制度,按照“划定永久基本农田,建立保护补偿机制,保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求,在全国范围内划定永久基本农田,严格保护,不得占用;地方政府必须做好监督核查工作,严格控制土地的流向,切实确保农地农用。

关注农村土地流转问题之六

对于土地流转要有清醒认识

自从国家出台有关土地流转的政策以后,各级媒体为了配合这一政策的出台开始不断地找典型开展宣传报道,以此营造良好的社会舆论氛围和政策导向。笔者不断读到相关报道。从类似报道的字里行间,我们也要有一种清醒的认识:对土地流转中存在的问题不能忽视。

从广大农村的现实来看,除了城市近郊,很少有那种土地、工厂、农家乐连成片的地方。也就是说,除了城市近郊的农民才有条件将土地流转后,就地打工或者发展第三产业以外,广大农村的农民是很难从土地流转中获得多少收益的。

具体情况有这样几种:

一是高寒山区及丘陵地区的广大农村,除了少部分年迈的老农在种地以外,很多外出务工人员家庭的土地都撂荒了。这些地区农户的土地几乎没有流转的条件。

二是浅丘地区偏远的山乡,几乎同样没有土地流转的机会。

三是部分平原地区,适宜机械化耕种的地方,才有最基本的土地流转条件,因为在这样的地方,有可能出现农业种养殖大户,需要租地。

四是城市近郊的农村,毋庸置疑是土地流转的黄金地。

应当指出,国家实行土地流转政策是好的,但在执行过程中也存在“跑偏”现象,使得真正受益的人群,并不是广大农民,更有可能是为具有土地流转条件并愿意进行土地流转的人群提供了政策保障和依据。

发展农业是一个系统工程,涉及的东西太多了。土地资源,人力技术(机械化程度、

篇二:十八大以来土地制度改革成果与深化改革建议

十八大以来土地制度改革成果与深化改革建议

唐一钧

摘 要 土地制度改革是一个不断深化的过程,十八大是土地制度改革的新起点,围绕十八大提出的土地制度改革的目标、内容和任务,改革取得了许多符合人民期待的成果,但是仍然还有许多的问题等待在改革的不断深化中予以解决。

关键词 十八大 土地制度 改革 成果 建议

一、十八大以来中国共产党土地制度改革取得的成果

(一)完成了土地制度改革的顶层设计

十八届三中全会及全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于土地制度改革进行了顶层设计,厘清了土地制度改革的基本思路,明确了土地制度改革的主要目标,突出了土地制度改革的两条基本主线,并在此基础上提出了土地制度的众多改革措施。根据十八届三中全会的设计,土地制度改革分为建设生态文明的土地利用制度和建设城乡统一的土地管理制度两条主线,在此基础上又分别健全土地空间开发制度、健全土地节约集约利用制度、建立土壤生态保护机制和建立城乡统一建设用地市场、改革完善农村宅基地制度、改革完善征地拆迁补偿机制等若干个改革的重点领域。中共中央的这次顶层设计,既有清晰的主线,又有较为明确的改革目标,基本上涵盖了土地制度改革最主要的方面,使土地制度改革有了较为全面的执行依据,目前土地制度改革也基本上是按照十八届三中全会的设计来逐步推进的。可以说,这是十八大以来中国共产党在土地制度改革问题上取得的最大理论成果。

(二)提出了土地制度改革“三条底线”

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为土地制度改革指明了大的方向,主要是提出了改革的大目标,但是对于通过何种方式来实现这些目标并没有也不可能给出意见。因此,在十八届三中全会及《决定》公布后的一段时间里,社会各界对于土地制度改革的具体方式方法的有很多的猜测和争议,甚至出现了明显违背社会主义主要原则的倾向。针对这一问题,2013年12月13日,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文首次指出中共中央认为有三条底线是土地制度改革所不能突破:“第一,不能改变土地所有制,就是农民集体所有;第二,不能改变土地的用途,农地必须农用;第三,不管怎么改,都不能损害农民的基本权益” 。2014年5月,国务院批转国家发展和改革委员会《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》,再次强调了土地改革的三条底线。12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议指出,土地制度是国家的基础性制度。提出了农村土地制度改革的出发点和落脚点,并再次强调了土地制度改革的三条底线问题。“三条底线”的确立,是中共中央从社会主义国家性质的根本要求,从生态文明机制建设的根本要求,从维护人民群众根本利益的根本要求出发,为土地制度改革划定了最基本的底线。这对于扫清改革阶段中一些试图将改革引向不符合社会主义要求,甚至是引向资本主义的弯路邪路的思想起到了关键性的作用。自从“三条底线”提出后,学术界关于坚持土地的社会主义公有制的讨论和论述明显增多,有力的遏制了土地私有制的思潮,为改革树立了正确的思想方向。

(三)部分改革实质推进或者试点阶段

在十八大之后的两年时间里,土地制度改革也取得了一些实质性的推进。基本完成了集体土地所有权确权登记发证工作集体土地所有权确权登记发证部署于十八大召开以前,可以说是土地制度改革的一项最为基础性的工作,这一项工作建设城乡统一土地市场的前提条件。其最主要的目的是依法确认农民的土地权利,形成健全合理的农村集体土地产权制度,解决过去农民土地权利不明晰,权属纠纷较多,农民土地权利得不到有效保障的问题,这项工作

还有助于耕地保护制度和节约集约用地制度在农村的落实,有助于进一步的摸清楚农村的土地利用情况,有助于促进农村社会和谐稳定,为下一步农村土地制度的改革夯实基础。在十八大之后,集体土地所有权确权登记发证工作得到了迅速的推进,到2013年底,发证率已经达到了97%,基本达到了工作目标。在基础上,各地有计划的分步骤推进集体建设用地使用权以及宅基地的确权登记发证工作,截止到2014年7月份,全国两项工作的完成进度分别达到了72%和80%,工作进度也达到了预期。2014,中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》就农村农业用地扩权赋能提出了原则性的意见。2014年5月,国务院国发〔2014〕18号文件对土地制度改革试点提出了原则性的要求。11月,《不动产登记暂行条例》正式公布。11月20日,中办、国办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,指出要引导实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置。2015年1月,中共中央印发了的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,决定在全国33个不同层级的行政区域,开展土地制度改革试点。2015年3月《不动产登记暂行条例》正式施行。这些都是土地制度改革取得的具体成果,其中农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,标志着我国以农村为先导的土地制度改革进入了实质性的局部实践阶段,这是目前土地制度改革的最关键任务,根据中共中央的部署安排,改革试点工作要做2017年全部完成,也就是说改革试点为两年的时间,这对于土地制度改革来说是制定了十分具体的时间表,在这一时间表的安排下,相关的试点地区逐步取得了改革成果,为下一阶段全国范围的改革奠定了基础。

从十八大以来中国共产党土地制度改革的推进历程来看,中共中央在推进土地制度改革问题上,是十分审慎稳妥,这与土地制度牵涉范围较广,改革难度大有直接关系,但由于前期公众对于改革的期盼度较高,因此改革进度可能不及公众预期。两年多来,改革也取得了一些成果,但是这些成果较多集中在理论探索上,主要是对于十八大以来社会对于土地制度改革一些争论较多问题的明确,特别是提出了“三条底线”,为土地制度改革划定了最基本的底线,对于预防社土地制度改革的过程中可能出现的一些带有偏差性的认识具有十分重要的作用,为改革指明了方向。当然在实践上,集体土地确权登记和不动产统一登记工作都取得了可喜的进展,三项影响较大的改革也进入实质性试点的阶段,这表明中国共产党土地制度改革正式由理论探索转向实践。同时,土地制度改革仍然具有明显的倾向性,主要集中在对农村土地制度的探索,绝大多数改革论述和实践都是围绕农村土地制度开展。在当前农村土地制度改革作为改革重点的前提下,将主要改革精力集中于此无可厚非。但是从城乡制度统一的角度看,强调农村土地制度改革,而忽视同步推进城市土地制度改革,使两种制度尽快衔接融合,反而不利于城乡统一土地管理体制的建立。

二、深化十八大以来中国共产党土地制度改革的对策

(一)进一步明确土地制度改革的原则

中共中央对于土地制度仍未提出明确的原则,目前可以视为指导原则的仍然是坚持“三条底线”。“三条底线”虽然以负面排除的方式,为改革划定了禁区,但是对于一项作为中国特色社会主义制度体系重要组成部分,事关经济社会发展大局方方面面的改革来说,还是必须要尽快明确一个更为具有正面引导作用的改革原则。改革的原则应当从社会主义建设的基本要求出发,确保土地制度改革能够符合生产力发展的需要,坚持土地的社会主义公有制,坚持集约节约用地,坚持维护人民群众的土地利益。进一步确立土地制度的改革原则有利于为土地制度改革扫除思想上的障碍和不良倾向,保证改革沿着正确的道路进行下去。

(二)进一步统筹城乡土地制度的改革

从目前的土地制度改革成果来看,改革的重点集中在农村土地制度改革,改革的主要成果也是集中在农村土地制度改革方面。但是,此次改革的一条主线就是建立城乡统一的管理

体制。城乡统一,就是要求在改革的过程中,始终坚持统筹城乡间的改革关系,那么在改革过程中就不能沿用过去城乡二元的思维,只从改革的一个方面出发,但是从当前的改革思路和改革试点来看,都是把农村土地制度独立出来进行改革,而还没有考虑城乡土地制度如何进行统筹融合。当然改革的重点和难点在农村土地制度方面,集中力量解决农村土地制度所存在的问题无可厚非,重点突破改革的难点是符合唯物辩证法的。但是随着改革的推进,在下一步的改革过程中,还是要逐步从城乡统一的角度出发,使城市和农村两个方面的改革适时同步推进,特别是要尽快相互适应、相互融合。

(三)进一步推进土地制度改革的试点

改革已经进行了两年的时间,但相较于人民群众的预期,改革的进度并不算快,可以说是审慎推进,实质性的改革成果还是十八大之前就已经部署推进的集体土地确权登记发证工作,其他改革基本都是出于理论研究阶段。今年中共中央在全国不同行政层级选择了33个地方开始对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革进行改革试点,这表明土地制度改革已进入实质性的实践阶段,中央为从审慎稳妥出发计划以两年的时间来实施三项改革的试点工作,时间安排相对比较充裕,因此,在这两年里应当鼓励并督促各个试点地区加快推进改革试点工作,以使改革的进度逐步符合人民群众的预期,并为改革的推广争取更多的经验和时间。土地制度的改革涉及到方方面面,确实需要稳妥推进,但是在明确了改革思路的前提下,就应当更为积极和大胆的推进改革迈向深化,不能再犹豫观望,畏缩不前。这次被确定改革试点的地区,特别应当充分利用试点的良好机会,大胆开拓创新,为改革累积一手实践经验,以促进土地制度改革在全国范围的深入推广。

注释:

陈锡文.农村土地制度改革,底线不能突破(权威访谈·学习贯彻十八届三中全会精神).人民日报.2013-12-13(1).

篇三:十八大以来土地制度改革成果与深化改革建议

十八大以来土地制度改革成果与深化改革建议

唐一钧

摘 要 土地制度改革是一个不断深化的过程,十八大是土地制度改革的新起点,围绕十八大提出的土地制度改革的目标、内容和任务,改革取得了许多符合人民期待的成果,但是仍然还有许多的问题等待在改革的不断深化中予以解决。

关键词 十八大 土地制度 改革 成果 建议

一、十八大以来中国共产党土地制度改革取得的成果

(一)完成了土地制度改革的顶层设计

十八届三中全会及全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于土地制度改革进行了顶层设计,厘清了土地制度改革的基本思路,明确了土地制度改革的主要目标,突出了土地制度改革的两条基本主线,并在此基础上提出了土地制度的众多改革措施。根据十八届三中全会的设计,土地制度改革分为建设生态文明的土地利用制度和建设城乡统一的土地管理制度两条主线,在此基础上又分别健全土地空间开发制度、健全土地节约集约利用制度、建立土壤生态保护机制和建立城乡统一建设用地市场、改革完善农村宅基地制度、改革完善征地拆迁补偿机制等若干个改革的重点领域。中共中央的这次顶层设计,既有清晰的主线,又有较为明确的改革目标,基本上涵盖了土地制度改革最主要的方面,使土地制度改革有了较为全面的执行依据,目前土地制度改革也基本上是按照十八届三中全会的设计来逐步推进的。可以说,这是十八大以来中国共产党在土地制度改革问题上取得的最大理论成果。

(二)提出了土地制度改革“三条底线”

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为土地制度改革指明了大的方向,主要是提出了改革的大目标,但是对于通过何种方式来实现这些目标并没有也不可能给出意见。因此,在十八届三中全会及《决定》公布后的一段时间里,社会各界对于土地制度改革的具体方式方法的有很多的猜测和争议,甚至出现了明显违背社会主义主要原则的倾向。针对这一问题,2013年12月13日,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文首次指出中共中央认为有三条底线是土地制度改革所不能突破:“第一,不能改变土地所有制,就是农民集体所有;第二,不能改变土地的用途,农地必须农用;第三,不管怎么改,都不能损害农民的基本权益” 。2014年5月,国务院批转国家发展和改革委员会《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》,再次强调了土地改革的三条底线。12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议指出,土地制度是国家的基础性制度。提出了农村土地制度改革的出发点和落脚点,并再次强调了土地制度改革的三条底线问题。“三条底线”的确立,是中共中央从社会主义国家性质的根本要求,从生态文明机制建设的根本要求,从维护人民群众根本利益的根本要求出发,为土地制度改革划定了最基本的底线。这对于扫清改革阶段中一些试图将改革引向不符合社会主义要求,甚至是引向资本主义的弯路邪路的思想起到了关键性的作用。自从“三条底线”提出后,学术界关于坚持土地的社会主义公有制的讨论和论述明显增多,有力的遏制了土地私有制的思潮,为改革树立了正确的思想方向。

(三)部分改革实质推进或者试点阶段

在十八大之后的两年时间里,土地制度改革也取得了一些实质性的推进。基本完成了集体土地所有权确权登记发证工作集体土地所有权确权登记发证部署于十八大召开以前,可以说是土地制度改革的一项最为基础性的工作,这一项工作建设城乡统一土地市场的前提条件。其最主要的目的是依法确认农民的土地权利,形成健全合理的农村集体土地产权制度,解决过去农民土地权利不明晰,权属纠纷较多,农民土地权利得不到有效保障的问题,这项工作

还有助于耕地保护制度和节约集约用地制度在农村的落实,有助于进一步的摸清楚农村的土地利用情况,有助于促进农村社会和谐稳定,为下一步农村土地制度的改革夯实基础。在十八大之后,集体土地所有权确权登记发证工作得到了迅速的推进,到2013年底,发证率已经达到了97%,基本达到了工作目标。在基础上,各地有计划的分步骤推进集体建设用地使用权以及宅基地的确权登记发证工作,截止到2014年7月份,全国两项工作的完成进度分别达到了72%和80%,工作进度也达到了预期。2014,中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》就农村农业用地扩权赋能提出了原则性的意见。2014年5月,国务院国发〔2014〕18号文件对土地制度改革试点提出了原则性的要求。11月,《不动产登记暂行条例》正式公布。11月20日,中办、国办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,指出要引导实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置。2015年1月,中共中央印发了的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,决定在全国33个不同层级的行政区域,开展土地制度改革试点。2015年3月《不动产登记暂行条例》正式施行。这些都是土地制度改革取得的具体成果,其中农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,标志着我国以农村为先导的土地制度改革进入了实质性的局部实践阶段,这是目前土地制度改革的最关键任务,根据中共中央的部署安排,改革试点工作要做2017年全部完成,也就是说改革试点为两年的时间,这对于土地制度改革来说是制定了十分具体的时间表,在这一时间表的安排下,相关的试点地区逐步取得了改革成果,为下一阶段全国范围的改革奠定了基础。

从十八大以来中国共产党土地制度改革的推进历程来看,中共中央在推进土地制度改革问题上,是十分审慎稳妥,这与土地制度牵涉范围较广,改革难度大有直接关系,但由于前期公众对于改革的期盼度较高,因此改革进度可能不及公众预期。两年多来,改革也取得了一些成果,但是这些成果较多集中在理论探索上,主要是对于十八大以来社会对于土地制度改革一些争论较多问题的明确,特别是提出了“三条底线”,为土地制度改革划定了最基本的底线,对于预防社土地制度改革的过程中可能出现的一些带有偏差性的认识具有十分重要的作用,为改革指明了方向。当然在实践上,集体土地确权登记和不动产统一登记工作都取得了可喜的进展,三项影响较大的改革也进入实质性试点的阶段,这表明中国共产党土地制度改革正式由理论探索转向实践。同时,土地制度改革仍然具有明显的倾向性,主要集中在对农村土地制度的探索,绝大多数改革论述和实践都是围绕农村土地制度开展。在当前农村土地制度改革作为改革重点的前提下,将主要改革精力集中于此无可厚非。但是从城乡制度统一的角度看,强调农村土地制度改革,而忽视同步推进城市土地制度改革,使两种制度尽快衔接融合,反而不利于城乡统一土地管理体制的建立。

二、深化十八大以来中国共产党土地制度改革的对策

(一)进一步明确土地制度改革的原则

中共中央对于土地制度仍未提出明确的原则,目前可以视为指导原则的仍然是坚持“三条底线”。“三条底线”虽然以负面排除的方式,为改革划定了禁区,但是对于一项作为中国特色社会主义制度体系重要组成部分,事关经济社会发展大局方方面面的改革来说,还是必须要尽快明确一个更为具有正面引导作用的改革原则。改革的原则应当从社会主义建设的基本要求出发,确保土地制度改革能够符合生产力发展的需要,坚持土地的社会主义公有制,坚持集约节约用地,坚持维护人民群众的土地利益。进一步确立土地制度的改革原则有利于为土地制度改革扫除思想上的障碍和不良倾向,保证改革沿着正确的道路进行下去。

(二)进一步统筹城乡土地制度的改革

从目前的土地制度改革成果来看,改革的重点集中在农村土地制度改革,改革的主要成果也是集中在农村土地制度改革方面。但是,此次改革的一条主线就是建立城乡统一的管理

体制。城乡统一,就是要求在改革的过程中,始终坚持统筹城乡间的改革关系,那么在改革过程中就不能沿用过去城乡二元的思维,只从改革的一个方面出发,但是从当前的改革思路和改革试点来看,都是把农村土地制度独立出来进行改革,而还没有考虑城乡土地制度如何进行统筹融合。当然改革的重点和难点在农村土地制度方面,集中力量解决农村土地制度所存在的问题无可厚非,重点突破改革的难点是符合唯物辩证法的。但是随着改革的推进,在下一步的改革过程中,还是要逐步从城乡统一的角度出发,使城市和农村两个方面的改革适时同步推进,特别是要尽快相互适应、相互融合。

(三)进一步推进土地制度改革的试点

改革已经进行了两年的时间,但相较于人民群众的预期,改革的进度并不算快,可以说是审慎推进,实质性的改革成果还是十八大之前就已经部署推进的集体土地确权登记发证工作,其他改革基本都是出于理论研究阶段。今年中共中央在全国不同行政层级选择了33个地方开始对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革进行改革试点,这表明土地制度改革已进入实质性的实践阶段,中央为从审慎稳妥出发计划以两年的时间来实施三项改革的试点工作,时间安排相对比较充裕,因此,在这两年里应当鼓励并督促各个试点地区加快推进改革试点工作,以使改革的进度逐步符合人民群众的预期,并为改革的推广争取更多的经验和时间。土地制度的改革涉及到方方面面,确实需要稳妥推进,但是在明确了改革思路的前提下,就应当更为积极和大胆的推进改革迈向深化,不能再犹豫观望,畏缩不前。这次被确定改革试点的地区,特别应当充分利用试点的良好机会,大胆开拓创新,为改革累积一手实践经验,以促进土地制度改革在全国范围的深入推广。

注释:

陈锡文.农村土地制度改革,底线不能突破(权威访谈·学习贯彻十八届三中全会精神).人民日报.2013-12-13(1).

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