中国公务员制度:历史变迁,现状与发展评述

发布时间:2016-11-30 来源: 制度 点击:

篇一:中国公务员制度:历史变迁、现状与发展评述

中国公务员制度:历史变迁、现状与发展评述

2009年12月30日08:12 东方法眼

摘要:国家机器的运转离不开人的操作,官吏素

质的优劣直接影响着行政机制的运行及效能。只有

不断地输入高质量的官员,才能促进国家的兴盛。

相反,官员素质低劣必将造成政权的低能甚至引起

政乱国衰。著名史学家司马迁曾言:“安危在出令,

存亡在所任。”中国古代文官选拔制度在总结历史

经验教训的基础上不断探索与改革,推动了中国古

代文明的发展。世界文明史上率先建立了文官考试

录用制度,孕育了近现代的文官制度。但是,随着

中国封建社会腐朽性的逐步加深,包括科举制在内

的古代文官选拔制度最终走向了衰落。今天我们用

历史的辩证的目光重新审视中国古代文官选拔制度,

观其擅变,评其利弊,对于当今人事制度的改革、

公务员制度的推行与完善有着历史的借鉴意义。

关键词: 古代文官制度;公务员;公务员法

一、 中国文官选拔制度

有5000年悠久历史和灿烂东方文明的中国,其

历史和文明凝聚的一个重要标志,就是起始于上古而完善于封建中央集权制建立以来的文官制度。自战国秦汉开始逐渐完善起来的对官吏的选拔、任用、傣禄、监察、考课、回避、退休等一套严密的文官制度,是中国封建社会国家管理体制的一大创造,也是东方文明的巨大成果,它对中华民族的形成与发展,对中国社会政治体制的构建,对华夏文明远播世界的影响,有着不可低估的历史和现实意义。

(一) 清代以前的选官制度

中国古代文官体制是在皇权体系管辖下进行国家活动组织管理的多元统一体的组合。它包括以宰相制度为主的中央中枢机构和相应的中央行政管理机制(如秦汉的三公九卿和以后的三省六部)、行政监察制度,以郡县制为结构形式(历代有实质不变的形式上的变异)的地方行政制度,还有选拔行政人才的人事选拔制度,包括官吏的考绩与奖惩、任用与回避、休假与退休等内容的管理制度,组建为自上而下、交错契合、运转有序的行政体制。

中国古代随着社会的变迁,产生过多种选拔官吏的途径和方法,主要有世袭制、军功制、荐举制、任子制、纳赀(捐纳)制、恩荫制①以及科举制等,影响最大的是世袭制、荐举制和科举制。世袭制是宗法奴隶制社会的选官制度,西周的世卿世禄制是它的主要形式。以察举、征辟为主的荐举型的选官制度,是西汉至魏晋四百多年间主要的选官制度。察举、征辟制度最大的问题,是个人荐举在选官过程中起着举足轻重的作用,带有浓厚的个人好恶偏向,主观意志起决定作用。随着东汉中后期世家大族势力的发展,察举、征辟的选举权被控制在少数大官僚手中。荐举很大程度上凭长官意志取人,被看中的人大都是奉承、听话、报私恩的平庸小人,成为官僚结党营私的工具。当时的民谚:“举秀才,不知书;察孝廉,父别居。寒清素自浊如泥,高第良将怯如鸡。”是这种举官制堕落朽坏的写照。以后,魏晋的“九品官人法”②,也发展成为世家大族加强门阀统治、维护等级特权的工具。“今之中正,定九品,高下任意”③,从而造成“上品无寒门,下品无势族”④、由士族地主垄断政权的情况。大地主阶级为其阶级集团的私利,完全控制了选官制度。

选官制度的贵族垄断,严重限制了封建统治的整体稳定,不利于一姓王朝的长治久安。自汉末至魏晋几百年的动荡,可以说是这种大地主狭隘集团利益的选官制度的政治和社会后果。物极必反的辩证法,导致了创始于隋,经唐的兴盛、宋的改革、明的强化,直到清末才废除的长达1300年的科举制度的运行,不仅影响了中国中后期封建社会的政治、经济和思想文化的发展,也影响了近代西方文官制度的建立。科举制的选官制度,是真正意义上的文官制度。

科举选官制基本特点之一,是以考试选士。考试项目为儒家经典和时务策(均有经世治国的内容和意义),或为诗赋等;明法科则考律令⑤;明书科考文字学;明算科考数学、历法等。地方中央经两级考试,宋代还增加皇帝御殿亲试(殿试)。三级考试有利于选拔一批人才。以考文章来选拔人才,不仅是对应试者思想政治(时务策)水平的测验,也是对一个人思维逻辑、文字能力的检验。大凡会写文章的人,他的思维、分析和组织能力起码在常人之上,

选拔这种人从事各级行政组织活动,能有效地提高政府的行政水平,这正是文官政治的优点。科举制的另一特点(或谓优点),至少是在名义上不分贵贱,不讲门第出身。“家不尚谱谍,身不重乡贯”⑥。这为广大下层知识分子从政打开了门路,他们甚至有可能进入最高领导阶层,做官参政不再是上层统治者的特权。考试规章制度的日趋严密。如唐代达官贵人可以向主考官推荐考生,称为“公荐”。宋代为防止培植私人势力,明令不得“公荐”。对主考官也有种种法律限制,如受贿即论以枉法。为防止考官权力过大,采取临时派遣、年年轮换的办法。考官如违法失职,要受到监察机关侦讯,受到罚款、停职,甚至撤职查办的处分。为防止官僚子弟利用特权互相包庇、拘私枉法,凡官家子弟录取者,都要另派大臣在中央进行复试,或另设考场。为防止科考有弊,建立了多项考试考场规则,如考生不得挟书进考场;主考官在考试期间不得与家族、亲友会面;要“锁院”,不得外出。考卷实行“糊名”、“誊录”制,防止从中舞弊。经唐宋两代不断发展而日臻完备的科举制度,允许一定程度上的公开竞争、机会均等,为文官制度的健全注入了新鲜血液和活力,在选拔人才上起了良好的作用。唐宋时代涌现了一大批在中国历史上有影响的政治、文化人才,不能不说同这种比较成熟、公正的选官制度有关。科举制成为当时世界上最先进的选官制度,唐宋时代建立了最完整的文官体制,是中国封建社会成熟的标志。这一封建制度在当时的世界上也是最进步的。

(二) 北洋政府时期公务员政策概略

清末统治者己经发现传统的文官制度已经不能适应大门洞开的政治要求,因此,从清末新政就开始着手改革传统的官僚制度,如废除科举,对留学归国的学生与国内大、中学校的毕业生进行考试后授予官职。但将传统官僚制全面改造为近代化的文官制则是从北洋政府开始的。

北洋政府从1912年建立时起就开始制定各种文官管理法规,到1921年止,中国已初步形成了近代化的文官管理法规、法令体系。这些法规、法令规定了文官的分类、任用、奉禄、休假、保障及惩戒等内容。北洋政府实行以品位分类制与职位分类制相结合的文官分类法,废除官与吏之间的等级差别,废除古代九品官等制,实行四级文官等级品位制,再次,北洋政府初步实行职位分类法。这种文官制度区别了古代传承演化的古代文官官僚体制,有了近代化的初步模型。北洋政府在法律上最终废除了中国古代官吏任用中的恩荫制与捐纳制,对文官的任用采取留任旧任官吏与通过新式考试任用相结合的办法。

由于1000多年来,中国传统的科举考试制度已经形成了公开考试、平等竞争、择优录取的基本原则以及严密而且严格的考试程序,因而由科举考试向近代文官考试制度的转型就显得较为简单,只需以近代自然科学与社会科学知识代替传统科举考试中的八股化经学作为考试内容之后,中国文官考试制度的近代化也就初步完成了。

由于北洋政府时期的中国并不具备统一实施近代文官制度的政治条件,因而上述文官制度的实际施行范围主要限于中央政府。“当时北京政府命令是不出都门的,故中央简派的地方官吏恒遭当地军阀予以挡驾”。有实力的地方军阀往往自行委任官吏。无论北洋政府的文官制度有着怎样的缺陷,但它在中国法律近代化进程中的地位是不应该被抹煞的。在清末改革的各项法律中,行政法的改革是较为滞后的,近代化的文官制度则是空白。在几乎没有任何制度基础的情况下,北洋政府在不到10年的时间内就基本废除了中国封建职官管理制度,初步建立起了中国近代文官法律制度的雏形,并对南京国民政府乃至于我国台湾地区现行的公务员制度产生了重大影响。

(三) 国民党时期公务员制度概略

国民政府时期的公务员制度是近代中

国首次全面引进西方文官制度的一次尝试,

是中国近代人事管理制度的重大变革。探讨

和研究国民政府时期的公务员制度,总结其

经验和教训,对当今建设有中国特色的国家

公务员制度无疑是有益的。

1928年6月,国民党第二次北伐完成,

新班通电归顺和东三省“政旗易帜”,南京国

民政府在形式上统一了全国。10月,国民党

中央执行委员会通过了《训政纲领》,宣布

结束“军政”,进入“训政”时期。随着考试院

的成立和《公务员考试法》、《公务员任用

法》、《公务员考绩法》、《公务员惩戒法》

等一系列法规的颁布,

公务员制度逐渐形成

和完备。国民政府时期的公务员制度包括考选制度和栓叙制度两大部分,由考试院具体负责管理公务员的考试、任用和锉叙。

国民政府时期的公务员制度作为一种历史现象有必要对其作出客观的评价,总结其经验教训于今不无益处。由考选和拴叙两部分所组成的国民政府时期公务员制度的创立,是我国近代人事管理制度的重大变革,从形式到内容都具有一些现代人事管理的色彩,尤其以体系的完备和组织系统的严密,较之以往的人事管理有了不少的进步。从国民政府时期公布的各种有关公务员的法规和条例不难看出,公开考选是国民政府时期公务员制度的重要组成部分,这在很大程度上为各阶层知识分子参政提供了机会,较大限度地网罗了一批较高层次的“人才”,对扩大统治基础,提高统治效能,起到了相当的作用。特别是对公务员进行的分类。其方法与现代西方普遍实行的文官制度接近。以普通考试、高等考试和特种考试对公务员分别加以选择,适应了现代行政管理技术性、专门性、复杂性的多层次多门类要求,也有利于公务员各司其职,各职其事。较为完善和严密的拴叙制度使公务员的管理在一定程度上有法可依,对选拔和提高公务员队伍也是有所促进的。

然而,国民政府时期的公务员制度在实践上却有诸多弊端。法律法规上虽不乏民主形式,但实际操作中却缺乏民主内涵。首先,对公务员的考选,法规上虽确立公开考试作为选拔公务员的基本途径,但同时又规定种种资格限制,尤其在实施过程中往往以“革命资格”、“革命历史”为凭,特准部分不经考试即任为公务员,如1935年的《公务员任用法》就曾规定:“曾于中华民国有特殊功勋,或致力国民革命十年以上而有功劳者,经证明属实”即可免试任为公务员。⑦这在当时裙带关系盛行,封建意识浓厚的中国,资格规定成了官僚集团营舞弊、拉帮结派、安插亲信的借口。其次,对公务员的监任也缺乏有效的手段,监督机制尚不成熟,监督程序难以正常运作,虽然颁布了《公务员惩戒法》、《弹劝法》,但在半殖民地半封建的中国,人治往往大于法治,监任、惩戒常常会因人行事,难以达到“整肃吏治”的目的。最后,在公务员职业道德和政治信仰上,国民政府1933年的塔官吏服务规程》虽对公务员的职业道德作了“按时到任,奉公守法,忠勤服务,保守秘密,专一职务”⑧的规定,但在国民党统治的中国,贪污受贿成风,敲诈勒索盛行,规定只是一纸空文。此外在政治信仰上与西方现代文官政治中立制度有很大的区别,具有十分明显的党派性。国民党中央执行委员会规定,政府公职人员必须加入国民党,重要职位的公务员“应由该党长官,促研究党义,随时介绍入党”,“与党无深切关系,特非所宜,突出党性”的公务员制度成了国民党的工具。

篇二:公务员发展历史及现状分析

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一、封建社会的察举、征辟、九品中正和科举制度

奴隶社会中,官吏由奴隶主充任,以宗法血缘关系为基础世代相袭,没有真正意义上的考录制。考录制是随着封建社会政治、经济的发展变化而逐步形成的。最初是在战国时期,我国开始实行公开招聘人才、广开才源等选拔制度,后经察举、征辟、九品中正和科举考试制度,几经变革和创新,逐步形成一套公开竞争、统一考试、择优用人的制度。

察举制是封建社会的一种自下而下的选官制度,即中央和地方高级官员根据考察,按照一定的名目,从平民或下级官员中选拔一定数量的人才推荐给朝廷,由朝廷授予一定的官职或提升其职位。察举推选和考试对策是察举的两个相辅相成的步骤。察举制开始于秦朝,于两汉期间不断完善。察举制度将考察推选和考试录用相结合,保证了察举选人的质量,对后来的九品中正制、科举制等产生了重大的影响。但是察举制中,察举大权掌握在高官手中,商官的推荐至关重要,因此当吏治坏败时,不可能避免地会出现任人唯亲、所选非人等现象。

九品中正制,自晋魏创立,到隋朝废除。是魏晋南北朝时期最为流行的选官制度。九品中正制以才能品德为人才考察、定品的标准,是通过中正官的评价推荐来进行的。九品中正制是封建地主阶级等级制度在选拔官吏方面的具体表现,随着世家大族的日益衰败,中小地主阶级地位的日益上升,科举制开始出现。 科举制是一种封建社会时期最完备的选拔制度,影响也最大。科举制始于隋朝大业二年,即公元606年,沿袭至公元1905年,历时1300年。科举制是通过考试决定是否任用的一种选官制度,其基本特征是不拘门第、公开考试、平等竞择优选用。这一制度在16世纪至19世纪相继传入西方,并对西方文官制度的建立产生了积极的重大影响。1984年4月联合国教科文组织在我国举办首届比较文官制度高级研讨班,据主持人美国的坎贝尔教授所说,西方公共行政学界普遍认为,“西方文官制度源于中国的科举制度”。据1995年法国国立行政学院院长所说,中国古代的科举制度中晚期的八股文考试,“开了近代文官笔试规范化的先河”。

二、改革中的公务员公开考试录用制

新中国建立初期,国家行政机关补充工作人员,主要采取统包统配和个别选调方法,即按计划接受大中专毕业生,安置军队转业班干部,从优秀的工人,农民中选拔,为各级国家行政机关选拔了大量人才,考试在其中起到的作用及其微弱。

党的十一届三中全会后,为了适应社会发展的需要,克服封闭式、经验式选人视野狭窄和主观随意性等积弊,我国开始积极探索改革传统班干部录用制度,并从80年代初期开始引入公开竞争机制,在干部入用中引进考试手段、择优录

用。1987年党的十三大提出建立国家公务员制度,为国家公务员考试录用制度的建立提供了历史契机。1988年七届全国人大一次会议明确提出,今后各级政府录用公务员,要按照即将出台的国家公务员条例规定,通过考试择优任用。1989年考试录用制度开始实施,当年初,中共中央组织部、人事部联合颁布了《中共中央组织部关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》,当年即依法招收了第一批国家行政机关的补充工作人员,至1992年底,全国从47万余应考者中择优录用37.1万余人。这为全面实行国家公务员录用制度,积累了宝贵的经验。

1993年《国家公务员暂行条例》的颁布,使国家公务员的考试录用开始走上规范化、制度化的轨道,明确提出了国家公务员的录用的概念,并规定国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员,要采取公开考试,严格考核的办法,按照德才兼备的标准择优录用。

1993年至今,公务员考试录用制度沿用着规范化、现代化的道路不断向前发展,这些发展主要体现在考试科目、内容、考试方法的创新上面。以我国2000年国家行政机关录用考试的改革为倒,创新主要体现在以下五个方面:一是笔试科目有所创新,在原来的基础上新增了《申论》考试,更加全面地测评了考生的综合素质,测试内容更具普遍性,对不同专业的考生较为公平;二是考试内容的有所创新,比方说在公共基础考试中加大了市场经济、法律等内容的考试比重等;三是测试方法有所创新《,国家公务员录用心理素质测评》以及情景模拟等方式的引入,提供了更加全面的评价参考依据;四是分类考试方法的

引入,根据中央国家机关与海关、公安边检系统招考职位的不同要求,考试内容的比重也不同,提高了考试的针对性;五是计算机网络技术的引入,如互联网上公布招考公告,鼓励用EMAIL方式报名等。这些都显示着我国公务员考试录用制度正向着更加科学化的方向大步前进。

我国公务员考试录用制度虽已基本建立,但要素方面尚不规范,结构方面尚不完整,功能方面尚不系统。应该逐步总结经验,加强法制建设,以“三个代表”重要思想来解决这些问题。

我国公务员考试录用制度已建立10多年。其现状、效果、完善程度、改进方法等,都是政府部门和广大人民群众关注的问题。因为这项制度关系到公务员队伍的素质与稳定,牵涉到社会公平与正义,影响着整个社会的就业形势。要认识上述问题,必须对公务员考试录用制度进行系统分析。

一、从要素来看,我国公务员考试录用制度成分比较齐全,但内容不规范

若把公务员的考试录用当作一个问题,则可以从问题的提出、分析与解决等几个阶段来研究其要素。从问题的提出来看,核心是一个需要的要素,也就是公务员职位出现了空缺,要求补员。从问题的分析来看,则包括对补员的方式、内容、范围、时间、地点、物资、程序、组织等方面。本文探讨的是公务员考试录用制度,所以问题分析的要素也就是考试录用的方式、内容、范围、时间、地点、物资、程度、组织等。从问题的解决来看,就是考试的举行、人员的录用与过程

的监督。就我国公务员录用的实际来讲,考试录用的要素基本具备,如一般举行公务员考试,都是有职位空缺才进行的;考试的方式也有笔试、口试等;内容方面涉及政治、法律、经济、管理与社会;招考对象也有明确的范围,有一定的物资保障,时间地点、组织机构完备;考试过程、录用、监督等都有。美中不足的是这些要素的内容欠规范。如职位需求,有的地方部门有分析,有的地方部门则没有认真分析,以至在公务员招考热中出现一窝蜂现象。又如考试内容,全国初级公务员录用基本上有一套参考书,地方及层次高的公务员录用考试,则是地方作主、内容不定,有的采取专家命题,但出题范围、难易程度等尚无统一规定。再如报考对象,大多有地方色彩,多数职位向本地人士开放,面向全国与地方的名额没有具体规定等等。

二、从结构来看,我国公务员考试录用制度形态初具,但层次欠完整

依据系统论,可以从两个层面来区分公务员考试录用制度的结构:从要素间关系的层面和从要素本身包含的内在层面。从要素间关系层面,可以将公务员考试录用制度区分为过程的结构,也就是从职位空缺信息的认知到组织考试最后录用之间的工艺流程;内容的结构,即各要素具体内容之间关联形成的复杂体系;关系的结构,这是一个宏观的结构,即考试录用系统与包含考试录用系统的政府管理系统、社会环境系统之间的关系网络。这一结构,直接地看,已超出公务员考试录用制度的要素关系范围,但它又是这一制度生存的必要条件,故以这一制度为要素。政府管理体系、社会环境等系统,则纳人结构一栏考虑。就我国公务员考试录用制度的实践来看,上述结构大致具备。如我国公务员考试录用基本上都从组织上形成了一定的工作流程,使之囊括了空缺职位的认知,报考信息的发布,确定招考对象、内容、方式、资格审查、考试、录用等环节。在这一流程中,一般在考试阶段还用不同方式进行公开答辩、考查,形成了一定的监督意识与机制。又如内容结构中的考试内容,初级公务员招考,全国有统一标准,各门考察内容(知识、能力、品德)间也力求有一定关联,体现了我国公务员德才兼备的要求。在关系结构考试录用制度与其外部环境之间存在互相制约的关系。我国政府对此是有所认识的,因而政府对考试录用机关是严格要求的,在考试录用过程中也事,认引人了社会监督。考试录用部门一般也能谨慎行真负责,力图把选人进人的关口把好。但是,在实践中有这样那样的不如意,在结构上也是如此,主要表现是结构不完整。如过程结构,其到底包括哪些必备环节对各层次公务员考试录用,似乎还没有具体的规定。在实现工作中,常常是有的搞了公开答辩,有的只注意抓笔试考试,事中监督差不多都有,但事前对职位分析,事后录用人员的民主监督就比较缺乏。内容结构,在高层次公务员考试录用中问题更明显,由于专家命题与组成评委,又常缺乏全国统一的组织,因而具有较强的地域性,难以在全国同级别公务员考试录用上建立既讲差别又有统一条件的工作关系。关系结构问题更大,主要是对考试录用系统与政府管理体系、社会环境之间关系缺乏具体明了的具有可操作性的定量分析研究,因而在实际工作中常常造成不到位现象。比如社会环境的经济方面对政府管理体系、考试录用系统的制约作用,认识不够,利用不足。

三、从功能来看,我国公务员考试录用制度目的明确,但操作性不强

公务员考试录用制度的功能一般有选拔英才、调节就业、体现公平、维护正义等四项。其中,前三项为直接功能,后一项为间接功能。国家公务员是代表政府机关行使公共管理权力的,应该是精英人士。因此,公务员考试录用应把好进人关,选拔的应该是英才。选拔英才,应是我国公务员考试录用制度的第一项功能。选拔人才,自然涉及到社会劳动力工作岗位的变动,因而具有调节就业的经济功能。同时,选录公务员,应该体现社会公平、公正的原则。维护正义也是公务员考试录用的一项功能。就我国公务员考试录用的现状来看,上述几项功能,在目的上都是比较明确的。如我们讲要求录用的人德才兼备,要求选用过程公正、公开、公平,要求录用的人员能肩负其作为一个国家工作人员的相应职责,以及招考中的一定程度的市场化操作等。但是,也应看到,在发挥公务员考试录用制度的基本功能方面还有一定差距,表现在:政治与经济的功能在一定层面相分离,精英与本土化相矛盾,民主与集中不统一,法制建设不健全等。我国公务员考试录用制度在运行中,首先注重的是其政治功能的发挥,如选拔人才,维护政府队伍稳定,体现社会公平等。对于这种工作经济方面的功能如调节就业就考虑甚少,对操作的经费与资源利用也没有严格的效益观念。在录用人员的地域部门上,突出现象是从本地本部门直接选拔上来的多。在某种意义上使政府精英选拔的视野狭窄,流于地方化。在具体操作中,都是政府主办,而群众自觉参考的形式和数量都比较少。因而使一个本应充满民主的活动往往充满了高度集权的长官意志。另外一个就是法制不完备,虽有国家公务员条例,但在考试录用的许多方面缺乏操作性强、内容科学、合乎实际的实施细则,因而现实中出现了“人在政举”的现象。

四、对我国公务员考试录用制度的系统评价与改进措施

总的来讲,我国公务员录用制度由于在要素、结构、功能上存在上述状况,因而在其系统上具有两面性。一方面,我国公务员考试录用制度已经基本建立起来了,其要素比较齐全,结构形态初具,功能目的明确,因而在实际中逐步承担起其应有的职责,为国家选拔了大批优秀行政管理人才。我国公务员录用制度也逐步与国际通行的考试制度接轨。这对我国干部人事制度的改革,对于培养依法选人用人,推进政治民主化进程,都产生了良好的影响。但另一方面,也存在要素内容不规范,结构层级不完整,功能操作性不强等弱点,致使整个公务员考试录用制度的系统功能难以很好的发挥出来。因而在实际工作中依然存在人员录用的“双轨制”:一方面推行公务员考试录用制度,一方面还是一纸公文决定公务员的升降去留;一方面讲公平、公正、机会均等,一方面又大量招录当地人士;一方面要推进民主政治建设,依法治国,一方面又法制不完备,考试录用规范不全面,监督层级不完整。我国公务员考试录用制度中存在的问题,是由于建立国家公务员制度的时间不长,经验不足。所以,要解决我国公务员考试录用制度中存在的问题,应该循序渐进,在实践中总结经验,积极改革完善。如对高层次公务员考试录用问题,就可以根据各地实践的经验总结,提出一套全国性的程序方针。对双轨制用人办法,也应有计划有步骤地缩小计划操作的范围。还应从政治、经济、文化相互影响,公务员考试录用制度、政府行政管理体系、社会环境相互作用的角度,辩证分析,完善相关环节配套,以推进公务员考试录用制度建设。然后,在完善机制,理顺关系的前提下,总结上升到法制层面,依法办事。最根

本的是,要把完善国家公务员考试录用制度与实践“三个代表”重要思想结合起来。从基本国情出发,制定既有先进性、时代性,又有现实性的工作规划。在具体执行时,讲政治,讲科学,代表人民群众的根本利益,为国家选好人,为社会发展服好务,为民族复兴出好力。

公务员考试录用制度存在的问题分析与创新研究 (2009-05-28 10:33:59)

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教育

杂谈

张建华 连云港师范高等专科学校学报 2008年12月第4期

[摘 要]研究作为公务员制度核心内容的考试录用制度意义重大。本文分析了现阶段我国公务员考试录用制

度在制度准备、技术保障、实践执行三个层面上存在的问题和原因,按观念-制度-操作的逻辑体系提出了完善我国公务员考试录用制度八个方面的创新构想。

[关键词]公务员;考试录用制度;问题分析;创新构想

为政之要,首在择人,更在以制举人。研究我国公务员考试录用制度,在理论和实践上有着重大意义。本文拟用辩证的观点和开阔的视野对当前公务员考试录用制度存在的问题进行分析,并提出创新构想。

篇三:中国公务员制度的过去与现状浅析

中国公务员制度的过去与现状浅析

内容提要:建立和推行国家公务员制度是中国干部人事制度的重大改革。中

国以往干部人事制度中存在一些问题,如干部队伍笼统庞杂、管理权限过于集中、管理方式陈旧单一、管理制度很不健全、缺乏有效的监督机制等。这些问题的存在,严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程。为了改变这样一种局面,1993年8月14日,《国家公务员暂行条例》出台,标志国家公务员制度的初步形成。这项制度的建立是一个渐进决策的过程,按部就班、修修补补的渐进主义或许看上去不象是英雄,但它作为足智多谋的问题解决者在决策领域扮演着非常重要的角色。中国公务员制度不搞“政治中立”, 不搞“两官分途”,注重中国共产党的领导,坚持为人民服务的综旨,具有鲜明的制度特色。建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献就是确立了经过竞争性考试择优录用公务员的基本原则,从而为人才能够脱颖而出创造了制度条件。

关键字: 公务员制度、存在问题、分析

一、中国以往干部人事制度存在的主要问题

1.1、干部队伍笼统庞杂:从国际角度看,在一些社会主义国家中(包括前苏联、罗马尼亚、南斯拉夫、捷克等)“干部”一词都有着非常广泛的涵义,包括党、政、军、权力机关、司法机关、公有制企业、工、青、妇、教、科、文、卫等事业单位的工作人员。中国过去也同世界上其它社会主义国家一样,广泛使用干部的概念。新中国成立若干年来,随着各项事业的不断发展,干部的涵义愈加混乱,外延日益扩大,队伍越来越庞杂,管理越来越困难。近3000多万人的干部队伍,包括有各行各业的管理人员。对如此庞杂的管理对象,根本无法进行有针对性的具体管理,只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特别是把执行国家公务的人员与从事一般社会职业的人员混为一谈,这就难以根据前者的特殊工作性质,提出明确的任职要求,以保证国家行政机关的效率与活力。

1.2、管理权限过于集中:虽然干部队伍范围很广,但是管理权限却相当集中,这种矛盾的现象必然会导致管理中的问题。长期以来,把党管干部的原则落实在微观的具体管理工作中,由党委及其组织部门对干部实行集中统一的管理,由于权力的扩展是必然的趋势(政治学中的“寡头政治”铁律),所以往往会造成管业务的行政首长管不了人,而管人的又对行政业务不承担任何责任这样一种颇为尴尬的局面,使管人与治事相脱节,造成业务部门与组织部门在干部管理问题上的尖锐矛盾,真正用人的部门其积极性和工作效率都受到一定程度的影响。如果组织部门对干部管得过多、统得过死,实际上不但管不了,而且管不好。

1.3、管理方式陈旧单一:以往的干部管理,多采用延安时期沿用下来的管理办法,即对所有干部都采用管理党政干部的单一模式,强调思想工作,注重政治管理,没有考虑各类干部的具体工作性质、社会责任和职业特点,这种传统

的方法虽然操作简便,并为组织部门所熟悉,但不利于按照工作的不同特点,对工作人员进行有针对性的管理,远远不能适应客观形势发展的需要。不仅如此,社会上还逐渐形成了所有职业都套用行政级别的问题。由于工作和生活待遇都要与行政职级挂钩,无形中强化了整个社会的“官本位”意识,从而造成“千军万马奔官来,百万雄师争挤独木桥”这样一种不良局面,非常不利于干部管理工作的开展。

1.4、管理制度很不健全:新中国成立几十年来,虽然在干部人事管理方面也建立了一些制度,但总的来看,还缺乏严格的自上而下的行政法规和责任制。主要表现在:在录用工作中,只有笼统定性的政治考察,没有公开竞争的考试制度。

在干部使用上,缺少严格的任期规定,造成能上不能下,死抱铁饭碗的问题。 在干部调配上, 只有计划机制,没有流动机制,强调“个人是块砖,哪里需要往哪搬。缺乏岗位责任制。职责不清,权力交叉,相互推诿,办事拖拉的问题普遍存在。

在干部的考核、奖惩、任免、升降、工资、福利、退职、退休、教育、培训等方面缺少明确的规章制度,由于干部人事管理制度不健全,因而用人缺乏法制,领导部门和领导者的主观随意性很大,表现出浓重的人治色彩。

1.5、缺乏监督机制:长期以来,由于法制观念的淡薄,人治问题的存在,使 监督机制受到忽视。监督机关缺乏足够的权力,监督工作显得软弱无力。查案办案受到种种牵制,有时还要冒很大的个人风险,从而导致一些不良现象的滋生。“一种权力一旦失去监督与约束,其发展就必然会走向腐化与堕落。” 这巳经成为政治上公认的定律。政府的公共权力应该是为公众利益服务的,国家的干部应该做好人民的勤务员。然而,如果缺少监督机制,这种服务就难以实施 ,这种主仆关系就必然颠倒,权力就会异化,腐败就难以避免。

上述干部人事制度中存在的弊端,使我们长期面临两大问题:一是年轻优秀的人才难以脱颖而出,“铁皮箱环境”随处可见;二是用人问题上的不正之风难以避免,用人上的腐败是最大的腐败。这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程,如果不加以改革,必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和拌脚石。因此,改革干部人事管理制度的问题就成为当时一项刻不容缓的任务。

二、中国公务员制度的诞生

随着国家经济体制改革的不断深入,政治体制改革的任务也提上了议事日程。根据形势发展的需要,邓小平同志发表了一系列重要讲话,强调要改革不合时宜的干部人事制度,要敢于打破老的框框,健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部职务的任期,作出适当的、明确的规定。并要求认真调查研究,比较各国的经验,集思广益,提出切实可行的方案和措施。根据邓小平同志的指示,从中央到地方,在人事制度改革方面,开始了积极的探索。

1982年、1983年,中央和地方国家机关先后进行了机构改革,并按照干部“四化”的方针,调整了各级领导班子,建立了老干部的离休、退休制度,开始逐渐废除实际上长期存在的领导职务终身制。与此同时,许多地区和部门在干部的录用、考核、交流、培训等方面也进行了一系列的改革探索。如一些部门在录用

干部时采取了考试的办法;一些基层单位还大胆采用了合同制的干部聘任方式;一些机关实行了干部岗位责任制,采用民主评议的方法来考核干部;一些地区建立了干部交流制度,试行了干部回避的若干规定。但是,所有这些改革都处于试验性阶段。从整体角度来看,一些单项制度的改革往往因为缺少全局的配合而难以真正发挥作用。干部人事制度的改革是一项系统工程,任何局部的问题都不是孤立存在的,头疼医头,脚疼医脚的方式是不能从根本上解决问题的。所以,必须从全局出发,从具体问题的相互关系上来把握,进行综合性的配套改革。 从世界范围看,许多国家都有一个总的人事法规,而中国却一直没有,这很不利于人事管理的规范化。为此,党中央在1984年提出要制定《国家机关工作人员法》,后认为国家机关工作人员范围太广,决定改名为《国家行政机关工作人员条例》,后又进一步更名为《国家公务员暂行条例》。

1988年3月,为进一步加强政府人事工作,更好地推行公务员制度,中央决定成立国家人事部。人事部的成立标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。人事部从1989年起即开始组织公务员制度的试点工作,首先在国务院的六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了部门性试点。1990年,又在哈尔滨市和深圳市进行了地区性的试点。在此期间,《国家公务员暂行条例》草案中的一些单项制度,如考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等也在全国范围内试行并取得了明显的效果。 在此基础上,1993年8月14日, 国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》。至此,在党中央和国务院的领导下,一个符合中国国情的、具有中国特色的社会主义国家的公务员制度诞生了。

三、决策过程分析

中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程,可谓“摸着石头过河”, 在不断探索中积累经验。这并非是有林德布罗姆的渐进模式可依,只是在实践中形成了某种契合。渐进的过程实际上就是一个不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。渐进决策无疑具有很多的优点,它有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果。社会是一个惯性很大的系统,越是严重的错误越难以及时纠正。如果把步子迈得小一些,那么发现了问题就能够及时纠正。迈大步往往意味着进行重大的政策变革,这样的激进型做法一方面可能会引起决策层内部的紧张和冲突,导致权力的改组和社会形势的重大变化,所冒的政治风险较大;另一方面可能会在制度安排和公众心理方面遇到很大阻力,特别是来自目标群体的阻力,将形成政策执行中的巨大障碍,引起一些意想不到的后果,很不利于社会形势的稳定。如果能够把大步变为连续的小步,步幅虽小但频率不慢,那么上述的风险就会大大地缓解。正象林德布罗姆自己所讲的“政策制定是一种永无止境的过程,在这一过程中,不断的?蚕食?代替了可能永远也不会出现的?全盘解决?”?。按部就班、修修补补的渐进主义或许看上去不象是英雄,因为它缺少惊人的壮举,但它作为足智多谋的问题解决者在现实生活中确实起着相当重要的作用。

然而,渐进决策也并非没有缺陷。从某种意义上讲,它带有一定保守主义的偏见,对旧有政策过于留恋,并受思维定式的左右,具有一定程度的惰性,且需要付出大量的时间资源。在社会加速变革时期,渐进决策可能会显得无所作为。

中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路,从酝酿到出台其中经历了不少磕磕绊绊的事情。为此所做的资源付出也是很大的,这包括人力、物力、

财力、时间等方面的投入。下这样大的力量就是为了在稳定中求变革,积小变为大变,逐渐淘汰落后的干部人事制度,真正使国家公务员的管理走上法治化的轨道。尽管形势的发展与当初的预期存在一定的距离,但总体来看,干部人事制度改革作为行政体制改革的突破口,起到了其所能发挥的作用,渐进决策是成功的。当然,缺陷总是有的,这里需要指出的是,中国公务员制度不可避免地带有一定的惯性特征,具有旧有政策的诸多痕迹,并没有突破固有的思维模式,而且推动速度过于缓慢。

四、中国国家公务员制度的特色

中国是一个社会主义国家,与西方资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分,必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此,中国的公务员制度与西方文官制度相比,有着质的区别,主要表现在以下几个方面。

4.1、 不搞“政治中立”。中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。 建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。所以,要求公务员必须始终与党中央保持一致,坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。而西方文官制度则强调所谓“政治中立”的原则,要求文官不得参加党派等政治活动,在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等等。

4.2、 坚持党管干部。中国共产党是领导各项事业的核心力量,公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。在公务员的管理上,强调要坚持党的组织领导,贯彻党的组织路线,保持党对政府重要领导人选的推荐权。而西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外,“不受任何党派干预”,“与党派政治脱钩”,是独立的管理系统。

4.3、不搞“两官分途”。我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分。这是由于我国是共产党执政的国家,不搞多党轮流执政,所以不存在政务官与事务官的截然分野。而西方文官制度则实行“两官分途”,强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化,这是两个截然不同的职官体系,相互之间不能转任。

4.4、 坚持服务于民的宗旨。做人民公仆,为人民办事,对人民负责, 受人民监督,这是中国公务员最根本的行为准则。中国公务员没有自己集团的特殊利益,也不存在任何形式的特权。而西方国家的文官则是一个独立的利益集团,它受雇于政府,是政府的雇员,一切服从政府需要,为政府利益服务。

总而言之,中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容,继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统,总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果,并用法律的形式加以系统化和制度化。由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程,所以只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法。在执行过程中,还应逐渐建立和完善与之相配套的制度体系。

五、建立中国公务员制度的重要意义

西方文官制度的建立是以考任制为基础的,在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口,建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。无论是英国

诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》,还是美国的《彭德尔顿法》,其最重要的意义就表现在确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则,从而标志着现代文官制度在英美两国的形成。建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献同样如是。 在中国,关于毛遂自荐的故事可谓家喻户晓,但毛遂在自荐时所讲的那句话却不一定大家都知道。他当时说:“智士处世,如锥处囊中,其颖立见。”毛遂的这段话非常耐人寻味,不能不使我们联想到客观环境与人才发现之间的关系。假设是一个铁皮箱环境,保险柜环境,再锋厉的锥子也无济于世,其颖不单不会立见(来自:WwW.xltkwJ.cOm 小龙 文档 网:中国公务员制度:历史变迁,现状与发展评述),还可能会永不相见。这种时候,看来只有电钻才能派上用场,不是没有办法,只是难度太大。

我们过去的干部任用方式极为单一,完全靠领导说了算,往往是黑箱操作,透明度很低。难怪老百姓创作了这样一幅对联,上联是“说你行你就行不行也行”,下联是“说你不行你就不行行也不行”,横批是“不服不行”。在这种环境中,人才难以脱颖而出,难以合理就位。这就好比踢足球,不仅好球员可能得不到上场表现的机会,而且该踢后卫的可能错当了前锋。从而造成人才的大量积压与浪费,妨碍人力资源的有效开发。

随着公务员制度的建立,考任制已在中国全面起步。老百姓对此无不拍手称快。他们说:“卷子总比条子好,赛马总比拍马强。”的确,从“伯乐相马”到“赛场比马”确是一种质的进步。到目前为止,通过考试进入国家政府机关的各类人员已超过万人。其中不仅有一般政府工作人员,而且还包括一些司局一级的政府高级公务员。尽管在公务员考录工作中目前仍有许多问题存在,但应该清醒地看到,这些问题多表现于技术和操作层面,随着执行经验的不断积累和公务员制度的整体完善,相信那种有利于人才脱颖而出的良性环境一定会逐渐形成。

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